Rapport du Secrétaire général
au Comité préparatoire de la réunion internationale de haut niveau
chargée d'examiner la question du financement du développement
à l'échelon intergouvernemental

A/AC.257/12 (18 décembre 2000)

[Introduction] [Chapitre 2] [Chapitre 3] [Chapitre 4] [Chapitre 5] [Chapitre 6]
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Chapitre premier
Mobiliser les ressources financières nationales pour le développement  

Créer dans les pays des conditions favorables au développement : efficacité du mode de gouvernement, rationalité des choix macroéconomiques, y compris en matière de budget et d’épargne privée, prise en compte des besoins particuliers de l’Afrique, des pays les moins avancés, des petits pays insulaires en développement, des pays en développement sans littoral et de transit, des autres pays en développement, ainsi que des pays en transition qui ont des difficultés particulières à attirer des capitaux pour financer leur développement

Un environnement favorable

19. La mobilisation des ressources nationales est à la base même du développement autonome. Les ressources nationales jouent en effet un rôle essentiel dans le financement de l’investissement intérieur brut et des programmes sociaux. Elles sont indispensables pour assurer la prospérité économique, accroître les capacités humaines et faire reculer constamment la pauvreté. Le défi est donc double : il consiste à la fois à produire davantage de richesses, et à les canaliser efficacement dans des projets de développement et de renforcement des capacités productives du pays. Il nécessite un environnement favorable à l’épargne privée, l’assainissement des finances publiques, la mise en place de mécanismes effectifs et efficaces de répartition des dépenses de l’État, un espace suffisant pour l’initiative privée – bref, des politiques macroéconomiques rationnelles. L’état de droit, la solidité du système juridique, les garanties données aux investisseurs privés, la transparence des administrations publiques, des marchés et des entreprises, la participation des citoyens à la vie publique sont autant d’autres d’ingrédients indispensables.

20. Les politiques macroéconomiques sont les vecteurs essentiels de promotion de la mobilisation des ressources nationales et du développement. Elles ne peuvent être définies que sur la base de la situation initiale et des priorités propres aux pays. Il est donc préférable de laisser ces derniers choisir euxmêmes leurs objectifs prioritaires et leurs moyens. Reste néanmoins un principe général : pour être efficaces, les politiques macroéconomiques doivent être assorties d’objectifs à moyen terme dans lesquels pourront s’inscrire les mesures à visée plus immédiate. Cet horizon permet en outre de mettre les orientations ainsi définies à l’abri des vicissitudes de la vie politique.

21. Les pays doivent avoir des politiques macroéconomiques saines s’ils veulent capter des flux financiers et par conséquent des investissements productifs, tout en décourageant l’exil ou la fuite de capitaux. La mondialisation des marchés financiers ouvre certes de nouvelles perspectives, mais elle s’accompagne de risques accrus. Les pays doivent s’y préparer par une libéralisation progressive et bien échelonnée des mouvements de capitaux afin que les flux de sorties et d’entrées résultant de cette libéralisation puissent être absorbés.

La communauté internationale devrait convenir qu’une attention particulière s’impose en ce qui concerne l’ouverture des marchés financiers des pays en développement et en transition, et reconnaître la nécessité d’une certaine autonomie nationale en la matière, certains pays pouvant être amenés dans certains cas à prendre des mesures de freinage ou de restriction des mouvements de capitaux à court terme en période d’accélération des flux financiers. Cependant, le contrôle des changes ne saurait remplacer la mise en oeuvre de politiques macroéconomiques rationnelles et avisées.

22. Comme le montrera le chapitre VI, l’environnement économique et financier international est fortement influencé par les politiques macroéconomiques des grands pays industrialisés, à qui il appartient donc tout particulièrement de soutenir la croissance vigoureuse de l’économie et du commerce mondial, et de modérer la volatilité des taux d’intérêt et des marchés financiers internationaux. Les pays en développement doivent pour leur part se doter de nouveaux instruments couvrant le risque de taux d’intérêt et de change pour pouvoir s’adapter à l’évolution de la conjoncture.

23. Cette stabilité à long terme nécessite avant tout un bon pilotage macroéconomique en période de croissance de manière à éviter les crises cycliques, ce qui implique de maintenir les soldes budgétaires et courants à des niveaux supportables et des taux d’inflation faibles ou orientés à la baisse. Il faut aussi un régime de taux de change pleinement compatible avec les autres éléments du programme macroéconomique.

24. Les groupes de pays ont chacun leurs propres problèmes de gestion macroéconomique. L’un des paramètres qui varie d’un pays à l’autre est celui de la capacité macroéconomique, c’estàdire les compétences, instruments et institutions requis pour définir des mesures économiques et les appliquer. Cette capacité doit certes être développée, mais les pays ne doivent pas pour autant se lancer dans des initiatives pour lesquelles ils ne sont peutêtre pas encore tout à fait prêts (comme de s’exposer à de nouveaux risques en libéralisant prématurément les mouvements de capitaux).

25. La participation au développement est un facteur de stabilité politique et sociale. Tout comme le développement et la participation de la société civile, la promotion des droits de tous les individus est de plus en plus perçue comme un élément essentiel du progrès économique et social. La notion de bonne gouvernance et de transparence est aujourd’hui largement reconnue, de même que les principes contenus dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (résolution 217 A III de l’Assemblée générale) et les pactes, conventions et déclarations qui s’y rapportent, dont la Déclaration sur le droit au développement (résolution 41/128 de l’Assemblée générale, annexe).

26. L’expérience des 50 dernières années montre qu’il existe un lien entre respect du droit et des règles financières et mobilisation des ressources propres des pays. La mobilisation et la répartition efficaces des ressources nationales exigent notamment des institutions publiques exemptes de corruption et des entreprises comptables de leurs activités.

27. Le renforcement du système de bonne gouvernance a des implications rigoureuses et complexes en termes institutionnels; or, édifier des institutions solides est une entreprise de longue haleine qui exige des efforts soutenus et des appuis internationaux. L’histoire de ces dernières décennies montre bien à quel point les secousses d’origine extérieure et les crises politicosociales internes peuvent inverser le développement des institutions et compromettre la capacité à gouverner.

Assainir les finances publiques

28. Pour assurer une croissance soutenue et non inflationniste, il faut mobiliser des recettes publiques suffisantes tout en veillant à ne pas décourager l’initiative privée. Or, la mondialisation, la libéralisation des échanges, les accords commerciaux internationaux et la volonté d’attirer des capitaux étrangers ont incité de nombreux pays à abaisser certaines de leurs barrières tarifaires et douanières, d’où un manque à gagner au profit d’un produit éminemment mobile sur le plan international, à savoir le capital, au détriment du travail, d’où aussi la nécessité de moderniser les régimes fiscaux, ou de renforcer les dispositifs déjà en place.

29. Le cadre normal de gestion des finances publiques est le budget annuel. Mais les recettes de l’État peuvent varier considérablement d’une année sur l’autre selon la conjoncture, ou à cause de facteurs extérieurs sur lesquels le pays n’a aucune prise comme le changement des taux d’intérêt internationaux, l’évolution des termes de l’échange, les urgences non prévues. Cette variabilité entraîne souvent une imprévisibilité tout aussi grande des dépenses. Les budgets doivent alors être corrigés, en général au détriment des crédits de développement, en particulier ceux des programmes sociaux. En somme, les incertitudes de l’environnement international pèsent de plus en plus sur la gestion des finances publiques.

30. La prévision des dépenses et des recettes peut être facilitée par la mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme, disons sur cinq ans, qui donnera aux administrations des paramètres à valeur indicative sur lesquels elles pourront s’appuyer pour planifier leurs programmes. Ce cadre à horizon moyen permettrait de calculer les dépenses ordinaires et les dépenses en capital du budget et de maîtriser le montant et les échéances de la dette publique.

31. L’expérience montre la nécessité d’instaurer des régimes fiscaux justes et équitables, non antiéconomiques, simples à comprendre et à administrer, verrouillés contre les possibilités de fraude et d’évasion fiscale, et assez souples pour permettre l’imposition des revenus des nouveaux produits financiers, l’élargissement progressif de l’assiette fiscale et l’intégration du secteur informel dans les circuits économiques. Les mesures visant à fiscaliser les revenus de l’économie informelle risquent toutefois d’avoir des effets pervers de soustraction à l’impôt si rien n’est fait parallèlement pour créer des services sociaux et améliorer les conditions de travail et la productivité de la main d’oeuvre employée dans ce secteur.

32. Le choix des taxes et des impôts doit être viable en termes d’administration et de recouvrement. La transparence du processus budgétaire et l’efficience des institutions de l’État responsabilisent les fonctionnaires et légitiment l’impôt. La transparence accrue du processus budgétaire passe par exemple par l’application de normes internationales précises telles que celles qui figurent dans le Code de bonne pratique en matière de transparence des finances publiques publié par le Fonds monétaire international (FMI). Le recouvrement efficace de l’impôt nécessite aussi une administration fiscale exempte de corruption.

33. Les systèmes standard de calcul et de recouvrement de l’impôt risquent d’être difficiles à appliquer dans les pays où l’économie informelle occupe une large place et où de nombreuses activités ne sont donc pas déclarées. Une formule comme l’imposition forfaitaire de catégories précises d’entreprises, sur la base d’un indicateur quelconque, pourrait résoudre le problème. On peut aussi élargir le recouvrement de l’impôt en recensant systématiquement les entreprises et en n’aidant que celles qui apportent la preuve qu’elles sont en règle avec le fisc. C’est un domaine dans lequel tous les pays en développement sont à peu près dans la même situation, ce qui leur ouvre des possibilités de coopération SudSud.

34. Le plus difficile en matière de planification des dépenses publiques est de définir des priorités qui tiennent démocratiquement compte des voeux et des besoins des citoyens, et de faire en sorte que les ressources disponibles pour financer les programmes publics soient suffisamment prévisibles pour permettre l’établissement d’un programme à moyen terme, élément que l’on a examiné plus haut en rapport avec le cadre budgétaire à moyen terme (voir par. 30).

35. Les dépenses publiques jouent un rôle fondamental dans la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement, et ce à divers égards. C’est d’elles que dépendent l’existence de la police et de la justice et le maintien de la sécurité, de l’ordre et de la paix, qui sont toutes des fonctions essentielles du gouvernement. Les dépenses publiques sont indispensables à la prise des dispositions voulue en matière de fourniture de biens et de services publics, qu’il s’agisse de l’éducation, de la santé ou des infrastructures de base. Elles sont en outre un moyen efficace d’atténuer les fluctuations macroéconomiques et les effets des crises. En un sens, la capacité d’un gouvernement à répondre aux besoins essentiels de tous les groupes de population, en particulier aux femmes et aux personnes défavorisées, et à leur offrir des services de base donne la mesure de sa légitimité.

36. Pour de nombreux pays, le défi majeur consiste à augmenter l’offre de « biens publics », de biens tutélaires et de services essentiels avec de faibles ressources nationales et une capacité administrative limitée. L’accroissement du financement des fonctions et des services administratifs publics suppose l’existence de procédures claires facilitant l’allocation judicieuse des dépenses, et la participation de la société civile et du secteur privé à la prestation de services. Bien des services destinés à l’ensemble de la population continueront d’être fournis essentiellement à titre public de façon à être entièrement et équitablement accessibles (administration de la justice, principaux services sanitaires et éducatifs, protection du consommateur et protection de l’environnement, par exemple). Toutefois, d’autres services importants souvent associés au domaine public, tels que les infrastructures et divers services liés à l’éducation ou à la santé, peuvent également être assurés efficacement par des agents privés mais doivent continuer à faire l’objet de la réglementation et du contrôle voulus.

Consolidation du secteur financier national

37. Le rôle principal du secteur financier est d’encourager l’épargne et d’aiguiller vers les secteurs productifs les ressources disponibles pour l’investissement. Pour mobiliser les ressources nationales et assurer un développement équitable, il est nécessaire de disposer d’un système financier qui soit propice à l’affectation judicieuse des ressources aux secteurs productifs et offre de vastes possibilités en matière d’épargne et de crédit, notamment aux femmes et aux pauvres. Lorsqu’un système financier fonctionne bien, il mobilise les ressources et l’épargne et les oriente vers les secteurs où ils seront les plus productifs, moyennant un faible coût de transaction. Un marché financier bien rôdé facilite aussi les transactions, les opérations de contrepartie, la diversification et la mise en commun des risques et attire les ressources financières extérieures. Compte tenu du rôle majeur des banques commerciales dans le domaine de la prestation de services financiers, la consolidation et la réforme du système bancaire, notamment son contrôle par des autorités indépendantes, sont prioritaires.

38. L’État joue un rôle important dans l’organisation de marchés financiers bien organisés, en mettant en place des institutions solides dotées de pouvoirs de réglementation et de surveillance et en veillant au bon exercice de ces pouvoirs. Les marchés financiers comptent parmi les secteurs les plus dynamiques de l’économie mondiale, aussi les cadres de réglementation et les pratiques en matière de surveillance doiventils être conçus pour s’adapter à une évolution constante sans freiner les progrès liés aux innovations financières. S’ajoute à cela le fait que, dans un grand nombre de pays, l’État doit intervenir plus activement afin de combler les lacunes actuelles, en ce qui concerne par exemple l’apport de capitaux d’investissement à long terme faisant appel aux banques de développement et la gestion transparente des subventions que l’État souhaite allouer par l’intermédiaire de ces banques.

39. Les petites et les moyennes entreprises, dont beaucoup de celles qui sont dirigées par des femmes, peuvent avoir un rôle crucial dans le processus de développement en contribuant à diffuser plus largement les effets de la croissance à l’intérieur du pays et en favorisant une croissance à plus forte intensité de maind’oeuvre. Les besoins de ces pays en matière de financement exigent que les pouvoirs publics consentent un effort particulier en ce sens.

40. Dans la plupart des pays en développement, l’octroi de crédits au secteur agricole et aux secteurs connexes est particulièrement important. Ces secteurs fournissent l’essentiel des emplois et représentent un pourcentage non négligeable du produit national. Les propriétaires de grandes exploitations agricoles axées sur le marché – il s’agit souvent de plantations dont la production est destinée à l’exportation – ont généralement accès au marché organisé des prêts. Les pouvoirs publics doivent cependant consentir des efforts plus spécifiques afin de mettre le crédit, les assurances et les autres services financiers à la portée de nombreux petits exploitants, surtout des femmes, qui sont dispersés dans les campagnes et souvent très éloignés des points de vente du secteur des services financiers. Les organismes de crédit coopératif jouent à cet égard un rôle très utile dans bien des pays.

41. Il est indispensable qu’existent aussi des systèmes financiers bien conçus et diversifiés permettant aux groupes pauvres et vulnérables de la société d’accéder au crédit et aux autres services, à l’appui du développement et de la lutte contre la pauvreté. L’accès aux services financiers des groupes de population démunis qui vivent dans les zones urbaines aussi bien que dans les zones rurales, ainsi que les entreprises de très petite taille – auxquelles les organismes financiers du secteur formel évitent en général d’offrir leurs services car elles estiment que le coût en serait très élevé – dépend de la mise en place d’autres intermédiaires financiers et d’instruments financiers très divers. Le gouvernement a ici une fonction majeure à remplir s’agissant de rendre possible et de faciliter la création de ces intermédiaires et de ces instruments et, dans les cas appropriés, de fournir des services financiers par l’intermédiaire des institutions publiques ellesmêmes.

42. Du fait de la nature même des transactions financières, l’absence de contrôle ou de garanties implicites ou explicites données par le gouvernement aux institutions financières privées peut engendrer des « aléas de moralité ». Cet état de fait encourage les organismes financiers à prendre des risques excessifs susceptibles de se solder par des crises financières qui entraînent à leur tour des coûts spectaculaires et durables en termes de manque à produire, de montée du chômage et d’austérité budgétaire, non seulement à l’intérieur du pays mais aussi à l’étranger. Même lorsque les crises inhérentes au fonctionnement du système ne sont pas en cause, les acteurs du marché financier méritent d’être protégés contre les opérateurs sans scrupules.

43. Comme on l’a vu plus haut, l’expérience passée montre que la libéralisation du secteur financier national devrait reposer sur une gestion rigoureuse et judicieuse et sur un échelonnement prudent des mesures et de la réforme des institutions concernées, de façon à ce que les capacités de gestion financière, ainsi que le système de contrôle et de réglementation, soient suffisamment renforcés pour résister aux variations brutales de l’économie nationale et à la volatilité des flux financiers. Il est pour cela indispensable que s’accroissent la coopération et l’aide internationales.

Sécurité sociale et mobilisation de l’épargne

44. La protection sociale est une expression de la solidarité sociale et offre une assistance aux personnes dont la capacité à travailler est réduite ou insuffisante et qui subissent en conséquence une perte de revenus. Dans les économies traditionnelles, cette assistance est généralement financée par la mise en commun des ressources du groupe familial. Dans les pays plus développés, des mécanismes de sécurité sociale plus formels, que l’État finance et prend en charge à différents degrés, ont systématiquement été mis en place pour faciliter la gestion des risques et répondre aux besoins essentiels des individus et des familles. Ces mécanismes, qui mobilisent le plus souvent des ressources considérables, regroupent les retraites, les assurances chômage, les assurances maladie et invalidité, les assurances privées, les services de santé et les programmes de logement. Les pays à faible revenu ne sont généralement pas à même de financer ou de gérer un système très complexe de protection sociale mais ce sont les groupes pauvres et vulnérables de leur population, en particulier les femmes, qui ont le plus besoin d’une telle protection et sont le plus en droit d’y prétendre, surtout en période de crise économique et financière. La crise asiatique des années 90 a mis en évidence le fait qu’il importe d’élaborer des mesures de protection sociale et d’instaurer un système de protection sociale intégrés aux politiques de développement nationales bien avant que ne surviennent de graves bouleversements.

45. Dans de nombreux pays en développement et pays à revenu intermédiaire, les caisses de pension financées par des cotisations font désormais partie du système de retraite. Étant donné que les caisses de pension équivalent à des contrats financiers à long terme, elles mobilisent l’épargne à longue échéance, et les fonds correspondants sont donc disponibles pour l’investissement intérieur à long terme. Par ailleurs, les caisses de retraite peuvent, en tant qu’investisseurs institutionnels, contribuer au développement des marchés de capitaux nationaux. En dépit de leur rôle dans la mobilisation des ressources nationales, ces caisses devraient avoir pour fonction première d’assurer aux travailleurs une retraite décente, et leurs autres fonctions devraient avoir un caractère secondaire. Quoi qu’il en soit, la manière dont est investie cette épargne et son impact sur le développement du secteur financier dépendront du volume des fonds et des stratégies d’investissement d’une part et de l’existence d’instruments financiers, d’une réglementation et d’un contrôle, et de la complexité du secteur financier en général d’autre part.

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