Rapport du Secrétaire général
au Comité préparatoire de la réunion internationale de haut niveau
chargée d'examiner la question du financement du développement
à l'échelon intergouvernemental

A/AC.257/12 (18 décembre 2000)

[Introduction] [Chapitre 1] [Chapitre 3] [Chapitre 4] [Chapitre 5] [Chapitre 6]
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Chapitre II
Mobilisation de ressources internationales
pour le développement : investissements étrangers directs
et autres flux de capitaux privés

Intensification des flux de capitaux privés pour le financement du développement : facilitation des flux de capitaux privés, en particulier des capitaux à long terme; élargissement  des investissements étrangers directs à un beaucoup plus grand nombre de pays en développement, de pays en transition et de secteurs; renforcement de l’impact sur le développement  des investissements des multinationales dans les pays en développement; amélioration des mesures, dans les pays destinataires et dans les pays d’origine, visant à réduire les risques d’instabilité financière internationale excessive; renforcement des capacités et assistance technique

46. Les capitaux privés extérieurs peuvent jouer un rôle décisif en venant s’ajouter aux ressources intérieures. Pour l’ensemble des pays en développement et des pays en transition, l’aide publique, qui représentait 56 % du total des flux de ressources extérieures en 1990, n’en représentait plus que 18 % en 1999, le reste se composant de capitaux privés. Ces derniers se trouvent toutefois concentrés dans un nombre relativement modeste de pays à revenu moyen, les pays à faible revenu demeurant largement tributaires de l’aide publique pour leur financement extérieur. Pour les pays les moins avancés en particulier, l’APD demeure extrêmement importante : en 1998, cette aide représentait 84 % du total des flux de capitaux dans les 48 pays les moins avancés, tandis que les capitaux privés représentaient la quasitotalité du reste. Les capitaux privés à long terme recouvrent les investissements étrangers directs (IED), les investissements étrangers de portefeuille à moyen et à long terme (émissions d’actions et d’obligations à long terme) et les prêts bancaires à moyen et à long terme.

47. Ces tendances ont d’importantes répercussions sur les politiques et les trois principales catégories d’intéressés en matière de capitaux privés : pays destinataires, pays d’origine et investisseurs internationaux. Les politiques adoptées ne doivent pas non plus négliger le fait que les pays en développement ne sont pas simplement à la recherche de capitaux privés, mais qu’ils visent à attirer des investissements pour faire progresser leurs efforts de développement afin de constituer une capacité de production locale dans l’économie réelle. Cela étant, il convient aussi de reconnaître que différentes catégories de capitaux privés, et notamment d’IED, peuvent avoir des effets différents sur l’économie des pays bénéficiaires. Il importe de reconnaître ces différences de façon que les pays d’origine et les pays destinataires puissent adopter des politiques appropriées et que la communauté internationale puisse élaborer et financer des programmes adaptés. Parallèlement, il convient de ne pas perdre de vue certains effets négatifs – par exemple dans le fonctionnement des « zones de traitement des exportations » – en particulier pour ce qui touche à la réglementation du travail et à la protection de l’environnement dans les pays bénéficiaires.

Facilitation des flux de capitaux privés à long terme

48. Dans le pays bénéficiaire, le niveau de développement économique, la politique suivie et les cadres réglementaires mis en place, de même que les services de facilitation du commerce disponibles, sont au nombre des facteurs qui déterminent les flux d’IED, au premier rang desquels figurent les facteurs économiques. Le cadre réglementaire aussi est important dans la mesure où il crée les conditions propices aux flux de capitaux privés. Si, en règle générale, ce n’est pas là la limitation la plus contraignante, c’est un facteur qui se prête à une action immédiate des pouvoirs publics. De fait, les 10 dernières années ont vu une libéralisation considérable dans ce domaine. C’est ainsi, par exemple, que la plupart des changements observés dans la réglementation des IED dans les pays du monde entier ont été favorables à ces investissements pendant les années 90. Ces changements d’orientation visaient sans conteste à attirer des IED, mais des choix et des mesures complémentaires peuvent contribuer à optimiser les effets positifs de ces investissements tout en minimisant leurs effets négatifs. Les services de facilitation du commerce se prêtent aussi à une action immédiate des pouvoirs publics. En fait, de nombreux pays ont mis en place des organismes de promotion des investissements pour remplir ce rôle. Une initiative conjointe de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), de l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) et du Groupe de la Banque mondiale a abouti à la création d’une Association mondiale des organismes de promotion des investissements dont le but est d’encourager et de faciliter l’échange de données d’expérience dans ce domaine.

49. Les flux d’IED dans les pays en développement (et les technologies qui les accompagnent) peuvent aussi être facilités par l’action des pays d’origine, et plus particulièrement des pays développés. Ces pays disposent déjà d’un certain nombre de mesures pour le faire, comme par exemple la diffusion d’informations sur les possibilités d’investissements dans les pays en développement, l’appui financier et fiscal aux investisseurs à l’étranger, les régimes d’assurance et les conditions d’accès aux marchés (cela intéresse tout particulièrement les IED axés sur l’exportation), même si tous les pays développés ne sont pas tous aussi avancés à cet égard.

50. Les gouvernements ont aussi mené une action conjointe afin de créer un climat favorable aux investissements. En particulier, le nombre des traités d’investissements bilatéraux atteignait 1 856 à la fin de 1999, tandis que le nombre des traités relatifs à la double imposition atteignait 1 982. Ces deux types d’instruments visent à instituer un climat plus stable et plus prévisible pour les investissements. Un nombre croissant de ces traités sont conclus entre pays en développement. Des conditions favorables ont aussi été mises en place à l’échelon régional.

51. Sur le plan multilatéral, l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) assure contre les risques non commerciaux. Par ailleurs, des pourparlers ont lieu depuis 1996 à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) au sujet des liens entre le commerce et les investissements. Lors de la troisième Conférence ministérielle de l’OMC, en décembre 1999, divers membres de l’OMC ont proposé d’ouvrir des négociations au sujet d’un ensemble multilatéral de règles sur les investissements étrangers, proposition à laquelle se sont opposés divers autres membres de l’OMC. Les questions soulevées sont complexes et les pourparlers se poursuivent au sein du Groupe de travail de l’OMC sur les liens entre le commerce et l’investissement, sur la base du mandat qui lui a été confié en 1996. Ces pourparlers pourraient s’accompagner d’un plus large échange de vues sur ce que l’on conçoit comme les avantages et les inconvénients de toutes les formes d’accords sur les investissements internationaux, en particulier sur la contribution qu’ils peuvent apporter à l’appui du développement. L’objectif devrait être d’établir les faits et de recueillir une large gamme de points de vue, sans nécessairement devoir formuler des conclusions et des recommandations dans un premier temps.

52. À côté des IED, les investissements étrangers de portefeuille constituent une source de plus en plus importante de financement extérieur pour de nombreux pays en développement et pays en transition. Ces investissements peuvent jouer un rôle positif dans le financement d’entreprises locales et de services publics. L’accès des pays en développement et des pays en transition – ainsi que de leurs entreprises – aux marchés internationaux de capitaux et aux crédits à l’exportation peut se trouver facilité par l’amélioration des états financiers et la publication d’autres renseignements pertinents de nature à affermir la confiance des investisseurs. De bonnes règles de gestion des entreprises – responsabilité, transparence et divulgation de renseignements appropriés de la part des entreprises – sont aussi un élément important pour un plus large groupe d’intéressés. Des organismes tels que le Comité international des normes comptables et la Fédération internationale des comptables, de même que le Groupe de travail intergouvernemental d’experts des normes internationales de comptabilité et de publication, ont un rôle décisif à jouer à cet égard.

Élargissement de la gamme des IED

53. Les flux d’investissements à destination des pays en développement et des pays en transition sont fortement concentrés. Entre 1993 et 1998, 20 pays ont absorbé plus de 70 % de l’ensemble des IED à destination de ces pays. La plupart des pays à faible revenu n’ont reçu que très peu de capitaux privés de l’étranger –l’ensemble des pays les moins avancés n’ont reçu que 0,5 % du total mondial des IED en 1999. La contribution de ces investissements à la diversification économique, à la constitution de réserves en devises et à l’amélioration des qualifications techniques et des compétences de gestion dans les pays bénéficiaires peut être déterminante dans les secteurs axés sur l’exportation, dans ceux qui offrent de larges possibilités de transferts technologiques et dans ceux qui se prêtent à une intégration de la production étrangère dans l’économie locale et qui peuvent ainsi avoir des répercussions positives. En raison du déséquilibre géographique des flux d’IED, la difficulté consiste à en faire bénéficier un plus grand nombre de pays, en particulier les pays les moins avancés.

54. Afin d’attirer des IED – et, de façon plus générale, d’encourager les investissements –, les pays en développement et les pays en transition doivent accroître les stimulants à l’implantation des entreprises, c’estàdire réaliser des investissements dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’approvisionnement en eau, de l’assainissement, de l’électricité, des transports et des télécommunications. Ces services d’infrastructure sont indispensables pour l’expansion de l’économie et l’amélioration de la qualité de vie. Si certains de ces stimulants peuvent être financés par le secteur privé, la plupart doivent l’être par le secteur public. À cet égard, l’APD et l’IED sont complémentaires.

55. En dépit toutefois de l’expansion des flux de capitaux privés, ainsi qu’il est indiqué dans d’autres sections du présent rapport, la plupart des pays en développement n’ont pas accès aux marchés internationaux de capitaux. Pour certains emprunteurs « marginaux », l’accès à certains types d’investissements internationaux de portefeuille – fonds de capitalrisque, fonds d’investissement pour de grands projets d’infrastructure, voire émission d’obligations par exemple – peut se trouver facilité par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé. À titre de mesure temporaire d’appoint, les institutions financières concernées peuvent avoir recours à leur pouvoir de garantie pour permettre aux pays en développement et aux pays en transition d’accéder aux marchés internationaux de capitaux privés et les aider ainsi à établir leur solvabilité auprès des prêteurs et des investisseurs internationaux. Cela est particulièrement utile pour développer l’infrastructure dans les pays les moins avancés, les pays africains et autres pays à faible revenu étant donné que non seulement le développement d’ensemble dans ces pays, mais aussi l’amélioration des possibilités d’attirer des capitaux privés, passent inévitablement par l’amélioration des infrastructures.

56. Les entreprises des pays en développement aussi investissent de plus en plus à l’étranger. Les IED en provenance des pays en développement sont passés de 2 % du total des IED au début des années 80 à 10 % à ce jour. Cette croissance a été particulièrement marquée à l’intérieur des régions.

Amélioration de l’incidence des investissements sur le développement

57. Améliorer l’incidence des investissements étrangers directs sur le développement signifie tirer parti des avantages que ceuxci pourraient offrir, notamment étoffer les capacités technologiques, stimuler la compétitivité des exportations, créer des emplois et élargir l’éventail des compétences. Pour que les entreprises d’un pays donné bénéficient de ces avantages, il importe de multiplier les liens entre les investisseurs étrangers et les pays d’accueil, plus précisément avec les petites et moyennes entreprises (PME). Les retombées technologiques étant l’un des aspects les plus importants des investissements étrangers directs et un élément crucial du développement, il faudrait veiller tout particulièrement à encourager le transfert et la diffusion des technologies et à créer des capacités de recherche et de développement dans les pays d’accueil.

58. L’amélioration de l’incidence des investissements étrangers directs sur le développement passe aussi par l’atténuation des effets néfastes dont ces investissements sont parfois assortis : par exemple, la manipulation des prix de cession interne a des effets préjudiciables sur l’assiette de l’impôt de certains pays, ou l’on constate le recours à des pratiques anticoncurrentielles. Dans le premier cas, l’introduction par les entreprises de systèmes de production internationaux complexes et la division du travail que cela entraîne parmi les différentes entités de chaque société expliquent qu’il devienne de plus en plus difficile de déterminer où se produisent les pertes et les profits et, partant, de calculer le montant des impôts dû par les différentes entités. Étant donné que les pouvoirs publics tirent une bonne partie de leurs recettes de l’impôt, il importe d’améliorer la coopération internationale sur les problèmes fiscaux posés par l’augmentation de la production et l’intensification du commerce au niveau international (voir la recommandation du chapitre VI).

59. La croissance des investissements étrangers directs est de plus en plus alimentée par les fusionsacquisitions internationales, lesquelles soulèvent un certain nombre de problèmes, liés notamment à la réorganisation des marchés, qui se traduit par une accentuation de la concentration et une diminution de la concurrence. Le fait est que les fusionsacquisitions peuvent entraîner une raréfaction de la concurrence, même sur des marchés traditionnellement très disputés. De par leur nature, les fusionsacquisitions internationales relèvent du mandat de plusieurs autorités chargées des questions de concurrence. Se posent alors un certain nombre de questions : quels sont les critères d’évaluation, quel est le marché type, sur quelles périodes doivent porter les évaluations, quelles sont les mesures d’application? À mesure que le rythme des fusionsacquisitions internationales s’accélère, il devient de plus en plus pressant de renforcer la coopération, notamment dans le cas des pays en développement, qui ne sont peutêtre pas en position de prendre unilatéralement les mesures qui s’imposent au moment opportun. À l’heure actuelle, ces questions sont abordées dans deux grandes instances multilatérales (si l’on excepte l’Organisation de coopération et de développement économiques) : le Groupe intergouvernemental d’experts du droit et de la politique de la concurrence, qui relève de la CNUCED, et le Groupe de travail de l’OMC sur les liens entre le commerce et l’investissement.

60. Les pouvoirs publics jouent un rôle crucial en répercutant les bénéfices et en atténuant les effets néfastes des investissements étrangers directs mais cela n’affranchit en aucune façon les sociétés transnationales de leurs responsabilités. La toute dernière version des principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales montre que ces responsabilités peuvent être perçues comme s’inscrivant dans un cadre plus vaste, celui du « civisme des entreprises ». Le civisme des entreprises ne consiste pas seulement à rechercher le gain et le profit. Cette notion revêt d’autant plus d’importance que les marchés mondiaux et les systèmes de production doivent être épaulés par un ensemble commun de valeurs et de responsabilités. À cet égard, le Pacte mondial proposé par l’Organisation des Nations Unies jette les fondations d’une coopération plus fructueuse entre les sociétés transnationales et les pays d’accueil.

Atténuation des effets néfastes

61. D’un côté, les investissements étrangers directs sont salués comme une source de financement stable, d’un autre côté, les flux purement financiers (notamment les dépôts et les prêts à court terme concédés par les banques commerciales) ne laissent pas d’être préoccupants en raison de leur instabilité. Des facteurs et des politiques propres aux pays d’accueil, des facteurs extérieurs (tels que les politiques macroéconomiques des pays d’origine et les stratégies des investisseurs internationaux), l’asymétrie de l’information relative aux opérations financières et le phénomène de contagion financière à l’échelon international expliquent l’instabilité des flux de capitaux à court terme. Des apports de capitaux importants peuvent déclencher des tensions inflationnistes et une appréciation des taux de change réels, et devraient donc faire l’objet d’un contrôle et d’une réglementation appropriés dans les pays d’accueil. Comme souligné aux chapitres Ier à VI, il importe de mettre au point des mécanismes permettant de tirer parti des flux financiers tout en modérant les risques que ceuxci comportent.

62. De par leur fonction, les agences d’informations financières jouent un rôle crucial dans l’orientation des décisions d’investissement. Une notation défavorable peut avoir des répercussions particulièrement graves en période de turbulences sur les marchés financiers; elle accentue la réaction des marchés à l’encontre des pays en crise et propage un sentiment de panique parmi les investisseurs. Il faudrait établir un système efficace et fiable d’agences d’analyse financière dans les pays en développement et les pays en transition, qui interviendrait aux côtés des agences internationales aux fins de dresser le profil financier des emprunteurs locaux et contribuerait à abaisser le coût de la notation.

63. L’endettement des établissements financiers non bancaires et une trop grande exposition visàvis de certaines catégories d’investissements entrent pour beaucoup dans l’instabilité des marchés financiers. Plusieurs organismes internationaux ont souligné la nécessité d’améliorer les dispositifs nationaux de surveillance des opérations financières. On ne dispose pas d’une information suffisante au sujet de l’exposition des investisseurs visàvis de différentes catégories de valeurs – notamment celle des établissements financiers non bancaires et plus particulièrement des établissements fortement endettés. Un plus grand souci de transparence manifesté par tous les intervenants permettrait d’atténuer les effets éventuels d’amplification des cycles et de contagion liés à la cotation du risque des crédits souverains. Ces questions sont abordées de manière plus approfondies au chapitre VI.

64. Pour qu’il y ait transparence des marchés financiers, il importe de se pencher sur la question des transferts illégaux de fonds et du blanchiment d’argent. Il faut garantir l’intégrité des marchés financiers et, partant, du système financier international en prévoyant des mécanismes de lutte contre les malversations et les agissements criminels. Comme il est dit dans la résolution 54/205 de l’Assemblée générale et dans le communiqué du Comité international monétaire et financier du 24 septembre 2000, il faut résolument s’engager aux niveaux international et national dans la lutte contre le blanchiment d’argent. Plus récemment, 11 grandes banques internationales privées se sont mises d’accord sur des procédures communes visant à retracer l’origine des dépôts et à établir la véritable identité des bénéficiaires des comptes bancaires.

Renforcement des capacités et assistance technique

65. La demande des pays en développement – notamment les pays les moins avancés – en matière de renforcement de capacités et d’assistance technique sur les questions relatives aux investissements étrangers directs s’est accrue. Ces pays ont tout particulièrement besoin d’une assistance dans les domaines suivants : adaptation des réglementations et renforcement des capacités aux fins de mener à bien et de poursuivre cette adaptation; analyses directives afin de mieux cerner les effets des investissements étrangers directs sur l’économie mondiale et le développement; diffusion de l’information relative aux débouchés en matière d’investissements; mesures propres à attirer les investissements étrangers directs (et la technologie qui va de pair avec les investissements) et à tirer le meilleur parti de ceuxci; action en faveur des entreprises compétitives sur le plan international.

66. Étant donné que les apports privés représentent maintenant la plus large part du financement extérieur de beaucoup de pays en développement (à l’exception des pays les moins avancés) et compte tenu de l’importance des investissements étrangers directs dans l’activité économique mondiale, il semblerait approprié d’envisager la création d’un mécanisme qui permettrait aux principales parties prenantes d’échanger leurs points de vue sur les questions relatives à ce type d’investissement. Ce mécanisme n’aurait pas nécessairement autorité pour prendre des décisions et son fonctionnement pourrait être assuré par une équipe spéciale composée de représentants d’organisations internationales. Il faciliterait la mise en commun des données d’expérience concernant les pratiques grâce auxquelles il est possible d’attirer et de mettre à profit les investissements étrangers directs, et la réflexion quant au rôle joué par la communauté internationale dans ce domaine.

 

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