Rapport du Secrétaire général
au Comité préparatoire de la réunion internationale de haut niveau
chargée d'examiner la question du financement du développement
à l'échelon intergouvernemental

A/AC.257/12 (18 décembre 2000)

[Introduction] [Chapitre 1] [Chapitre 2] [Chapitre 3] [Chapitre 4] [Chapitre 5]
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Chapitre VI
Résoudre les problème systémiques : renforcer la cohérence des systèmes monétaire, financier et commercial internationaux à l’appui du développement

Amélioration de la gouvernance mondiale : participation élargie à la prise des décisions et à l’activité normative; responsabilité; transparence; arrangements régionaux; coordination des politiques aux fins d’une croissance économique mondiale accrue et plus équitable

127. Les structures internationales qui gouvernent les systèmes commercial et financier mondiaux ont été mises au point, pour la plupart, à la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Un système de gouvernance mondiale a été conçu à la Conférence de Bretton Woods en 1944 et lors des délibérations qui ont eu lieu ensuite au moment où l’on envisageait la création d’une organisation internationale du commerce (OIC), mais même à l’époque, l’édifice est demeuré inachevé puisque l’OIC proposée n’a jamais vu le jour.

128. Dans le domaine des échanges commerciaux, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) a été la principale instance internationale de négociation de la libéralisation des politiques commerciales pendant un demisiècle et a permis notamment aux pays en développement d’obtenir un traitement spécial et différentiel tandis qu’un certain nombre d’autres questions du domaine commercial ayant une incidence sur le développement, comme les accords internationaux sur les produits de base, étaient traitées séparément dans le cadre de la CNUCED. En 1995, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) était créée pour donner corps à certaines des idées qui soustendaient le projet d’organisation internationale du commerce, mais elle n’a pas été intégrée au système des Nations Unies.

129. Dans le domaine des relations monétaires et financières internationales, le Fonds monétaire international (FMI), en particulier par l’entremise de son comité intérimaire de niveau ministériel (devenu en 2000 le Comité monétaire et financier international), est la principale enceinte dans laquelle se discutent les questions de politique macroéconomique internationale et de coordination et où a été mise en chantier la réforme du système financier international. Un comité ministériel commun au FMI et à la Banque mondiale (le Comité du développement), axé à l’origine sur les politiques de nature à favoriser les transferts de ressources vers les pays en développement, est aujourd’hui investi d’une mission plus large de promotion du développement. Les deux comités et les deux institutions, comme les autres organismes, ont dû faire face à de nombreux défis imprévus.

130. En fait, beaucoup de changements se sont produits depuis le milieu des années 40 : la croissance des institutions multilatérales de financement du développement dans les années 50 et 60; l’effondrement du système des taux de change fixes au début des années 70 et les conséquences que cela a entraînées en ce qui concerne le rôle du FMI; les crises de la dette des pays en développement à revenu moyen au début des années 80 et des pays à bas revenu dans les années 90 et l’importance croissante des politiques d’allègement de la dette; le gonflement des flux de capitaux privés dans les années 80 et 90; et les crises financières de la deuxième moitié des années 90.

131. Tout cela a entraîné des modifications au coup par coup dans les institutions existantes et la mise en place de nouvelles institutions. Les grands pays industrialisés ont constitué des groupes – en particulier le « Groupe des Sept » – pour aider à coordonner leurs politiques macroéconomiques, et ces groupes sont devenus, de façon de plus en plus marquée, des instances au sein desquelles sont élaborées des positions et propositions concernant la politique économique et financière internationale, qui ont souvent de profondes incidences pour le reste du monde. En réaction aux crises financières des années 90, le Groupe des Sept a créé le Forum sur la stabilité financière, qui réunit plusieurs entités financières spécialisées, le FMI et la Banque mondiale, et des autorités financières nationales, en particulier des grands pays industrialisés. Les pays en développement, pour leur part, ont également créé au fil des années des organes intergouvernementaux ad hoc, dotés de mandats divers, pour examiner différentes questions de coopération économique, comme le Groupe des VingtQuatre et le Groupe des Quinze. Récemment, une série de groupes consultatifs ad hoc s’occupant de questions financières ont également été mis en place pour des échanges de vues entre certains pays développés et certains pays en développement, le plus important étant le Groupe des Vingt apparu en 1999.

Participation, transparence et responsabilité

132. Pour que les instances et institutions puissent effectivement s’acquitter de leur mission, il faut que les membres soient non seulement dûment représentés mais aussi qu’ils participent vraiment à la prise des décisions et à l’élaboration des politiques. La participation est tout aussi importante que la représentation, et elle permet à l’instance ou à l’institution de bénéficier de tout un éventail de perspectives, ce qui, à son tour, a des répercussions positives sur les opérations et donne à tous le sentiment qu’ils sont bel et bien concernés. La part de responsabilité prise dans la gouvernance des institutions peut ainsi refléter la place relative occupée par leurs membres sur la scène internationale à mesure qu’elles évoluent, sans compromettre les principes fondamentaux de la représentation et de la participation. Toutes les instances et institutions devraient privilégier au maximum la transparence, sans laquelle l’idée qu’elles ont des comptes à rendre n’aurait guère de sens.

133. Il convient de reconnaître que les organisations internationales, y compris les institutions financières internationales, ont beaucoup fait ces dernières années pour accroître la transparence de leurs opérations, ont multiplié les occasions d’interaction avec les organisations de la société civile, et ont commencé à revoir le mode de sélection de leurs dirigeants. Dans le cas du FMI, la formule utilisée pour allouer des quotas aux membres et déterminer le nombre de voix leur revenant fait actuellement l’objet d’un réexamen.

134. La principale question qui se pose est de savoir s’il est possible d’améliorer les arrangements qui existent actuellement pour l’activité normative et la coordination des politiques, de façon à obtenir des gains sur les plans de l’efficacité, de l’équité, de la responsabilisation, de la transparence et de la participation. La réponse est oui. Il convient aussi de se demander s’il faut prendre des mesures supplémentaires pour renforcer encore davantage l’ensemble d’institutions et de réseaux internationaux, en particulier dans l’optique de l’objectif d’une croissance économique mondiale accrue et plus équitable. La réponse à cette question est également positive. C’est sans doute ce qu’avaient à l’esprit les dirigeants du monde entier lorsqu’ils ont pris l’engagement, dans la Déclaration du Millénaire – comme on l’a déjà rappelé dans l’introduction du présent rapport – de créer un environnement propice au développement tant aux niveaux national qu’international et ont affirmé que la réalisation des objectifs en matière de développement était tributaire d’une bonne gouvernance au sein de chaque pays et au niveau international (voir par. 16 cidessus).

135. Les organisations gouvernementales et multilatérales sont parfois « auditées » ou contrôlées à intervalles réguliers par des organes indépendants, qui sont chargés, d’une part, de superviser la mise en oeuvre par la direction des politiques, principes et directives arrêtés par les organes directeurs et, d’autre part, d’aider ceuxci à évaluer les politiques ellesmêmes. Dans certaines institutions, cette fonction est déjà assurée, par exemple au Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies par le Bureau des services de contrôle interne ou à la Banque mondiale par le Département de l’évaluation des opérations et le Panel d’inspection. Le FMI a récemment créé un bureau d’évaluation indépendant qui deviendra opérationnel en 2001. En règle générale, ces organes relèvent directement des organes délibérants ou de l’exécutif de l’organisation et disposent de leur propre secrétariat technique. Ils procèdent à un examen ex post des politiques de l’organisation telles qu’appliquées dans des cas d’espèce, aident à déceler les erreurs dans l’application des politiques officielles et à faire apparaître, le cas échéant, la nécessité de repenser les politiques elles mêmes.

Coordination des politiques

136. S’il est compréhensible que des comités ou instances internationaux ad hoc soient constitués en période de crise mondiale, il n’est pas normal que de telles entités acquièrent un caractère institutionnel en l’absence d’une représentation géographique équitable ou de contrôles et se mettent, régulièrement et sur le long terme, à arrêter des politiques et faire des recommandations – y compris sur des questions de politique macroéconomique – qui ont des incidences pour l’ensemble du monde. C’est là une pratique à l’égard de laquelle la communauté internationale est devenue méfiante, ce qui a entraîné la mise en place de divers mécanismes permettant des consultations ad hoc et un regard extérieur. Il faudrait toutefois des mécanismes plus systématiques, dont, le cas échéant, un resserrement des liens avec les processus du système des Nations Unies. Cela est d’autant plus impérieux à un moment où un nombre croissant de voix, y compris dans les pays industrialisés, proclament qu’une représentation élargie dans ces organes contribuerait en fait à en renforcer l’efficacité et qu’on devrait poser en principe que les entités qui régulent l’économie internationale devraient avoir des modes d’opération transparents et ouverts à la participation de tous.

137. Même dans les cas particuliers dans lesquels une composition limitée peut se justifier, les raisons de cet état de choses doivent apparaître clairement et les groupes sousreprésentés doivent se voir donner, selon des modalités clairement définies, la possibilité de répondre aux initiatives prises par les membres et de soumettre des propositions à l’examen de ces derniers. Parmi ces modalités, on peut envisager l’institutionnalisation de contacts de périodicité annuelle ou autre avec une instance universelle et des organes consultatifs aux fins du dialogue et de la coopération avec les pays non membres, la société civile et le secteur privé. On songe, par exemple, au Forum sur la stabilité financière, qui a été institué pour permettre la collaboration entre diverses entités et qui a participé activement aux travaux sur de nombreux aspects du problème de l’instabilité financière internationale – essentiellement à titre consultatif.

138. La communauté internationale appelle depuis longtemps de ses voeux la cohérence et la compatibilité, d’une part, des politiques monétaires et financières internationales et des politiques commerciales internationales et, d’autre part, de ces deux séries de politiques et des objectifs et choix de développement. Bien que des liens de coopération formels aient été institués entre l’OMC et les deux institutions de Bretton Woods dans les années 90 en vue de favoriser la cohérence des politiques et mesures adoptées dans leurs domaines de responsabilité respectifs, le fait que les États membres aient décidé de ne pas intégrer l’OMC au système des Nations Unies a posé de gros problèmes au plan de la cohérence et de la compatibilité des systèmes pris dans leur ensemble.

139. Même si des progrès considérables en matière de coopération interinstitutions ont été réalisés ces dernières années – en particulier au niveau des directions et des personnels – et si le Directeur général de l’OMC a participé au débat de politique générale annuel du Conseil économique et social, il faudrait encore approfondir cette collaboration. L’OMC devrait être invitée à tirer pleinement profit de toutes les possibilités qui existent de renforcer sa collaboration et sa coopération avec le système des Nations Unies. Elle pourrait dès à présent participer plus activement aux débats qui ont lieu au sein d’instances des Nations Unies sur des sujets dont elle s’occupe, à l’instar en particulier de ce qui s’est fait récemment au Conseil économique et social, et coopérer plus étroitement avec le Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies. Les liens tissés récemment entre l’OMC, par l’entremise de son comité du commerce et du développement, et le Bureau du Comité préparatoire de la réunion devant être consacrée à la question du financement du développement méritent aussi d’être relevés. Ils pourraient inspirer d’autres initiatives du même genre, par exemple entre le Conseil du commerce et du développement de la CNUCED et le Comité du commerce et du développement de l’OMC, lesquels pourraient aller audelà du statut d’observateur dont chacun de ces organes dispose auprès de l’autre. De même, comme on l’a déjà indiqué plus haut, la coopération entre l’OMC, la CNUCED, le Centre du commerce international (CCI), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le FMI et la Banque mondiale au sein du Cadre intégré pour le développement des échanges des pays les moins développés et les enseignements qui en ont été tirés pourraient déboucher sur de nouvelles opérations conjointes. Enfin, la Conférence ministérielle de l’OMC pourrait souhaiter maintenir à son ordre du jour permanent l’examen plus poussé de la question de ses liens institutionnels avec les Nations Unies.

140. Il est de plus en plus nécessaire d’améliorer les modalités de coopération entre les autorités fiscales nationales. L’interdépendance économique et financière accrue au niveau international entrave la capacité d’assurer, au niveau national, le respect de divers instruments fiscaux. La concurrence internationale restreint de plus en plus la marge de manoeuvre des gouvernements pour ce qui est à la fois des formes et des taux d’imposition qu’ils peuvent appliquer. Une meilleure coopération internationale entre autorités fiscales servirait notamment à réduire les possibilités d’évasion et de fraude fiscales, à contribuer à réduire l’instabilité des flux de capitaux que connaissent parfois les pays en développement et à prendre des mesures fiscales incitatives ou dissuasives dans l’intérêt de tous, par exemple pour éviter une exploitation abusive du patrimoine commun.

141. Ces objectifs ne seront atteints qu’au prix d’améliorations majeures de la coopération internationale en matière fiscale. Ces questions sont traitées au sein d’organisations à vocation non universelle, du point de vue des membres de cellesci, en particulier l’OCDE. Elles retiennent aussi l’attention d’experts dans des instances relevant de l’ONU, notamment le Groupe spécial d’experts de la coopération internationale en matière fiscale et certains groupes d’experts traitant de la comptabilité et de questions connexes convoqués par la CNUCED. Mais, même si l’OCDE, par exemple, a pris un certain nombre d’initiatives pour impliquer les pays non membres, il n’existe pas à ce jour d’instance intergouvernementale mondiale qui maintienne en permanence à l’étude les questions fiscales et qui soit vraiment en mesure de replacer le débat fiscal dans un contexte plus large, notamment celui du développement.

142. Pour combler cette lacune, on pourrait instaurer une organisation internationale de coopération en matière fiscale qui reprendrait les diverses activités déployées au niveau international sur la question. Une telle organisation internationale pourrait servir d’enceinte, ouverte à tous, pour débattre des questions fiscales et pour la coopération dans ce domaine, notamment l’échange des données d’expérience nationales; la mise au point de définitions, normes et règles concernant la politique et l’administration fiscales et des questions connexes; le recensement des tendances et problèmes fiscaux au niveau national; les déclarations au fisc; et l’apport d’une assistance technique aux autorités fiscales nationales, en particulier celles des pays en développement et des pays en transition. Des propositions moins ambitieuses ont aussi été avancées, dont le renforcement du Groupe spécial d’experts de la coopération internationale en matière fiscale.

Coordination régionale

143. Face aux défis de la mondialisation, on a observé un renouveau d’intérêt pour la coopération économique et financière au sein de groupes régionaux et autres, notamment dans les domaines ciaprès : commerce international, investissements, questions monétaires et contrôle du secteur financier. On estime en particulier que cette coopération offre des possibilités de consultation et de coordination macroéconomiques, permet de disposer de liquidités en période de crise, de services bancaires au service du développement, etc. Dans des domaines – élaboration, adoption et mise en oeuvre de codes et de normes prudentiels dans le secteur financier notamment – où le principe de subsidiarité pourrait être convenablement appliqué, ces initiatives pourraient donner aux petits pays une participation plus active dans la fixation de normes que cela n’est possible à l’échelon mondial. Les arrangements régionaux et sousrégionaux peuvent être des instruments très efficaces au service du développement et les pays intéressés devraient étudier les moyens d’accroître leur intégration, avec l’appui de la communauté internationale.

Renforcement des structures financières internationales à l’appui du développement : amélioration de la stabilité financière; amélioration des capacités d’alerte rapide, de prévention et d’intervention face aux crises financières par le biais notamment de renforcement des filets de protection sociale; liquidités et prêts de dernier recours

144. En matière de financement à l’échelle mondiale, le défi pour la communauté mondiale consiste à mettre en place un système financier international aussi favorable que possible au développement dans un environnement mondialisé et interdépendant. Seul un système ouvert, efficace, novateur, équitable et dans lequel les possibilités sont ouvertes à tous, raisonnablement stable et permettant de faire face efficacement et équitablement à toutes les crises qui surviennent, permettra d’atteindre cet objectif. Cela nécessite également des efforts accrus en vue de renforcer les capacités des pays en développement et des pays en transition pour les aider à participer pleinement aux échanges internationaux dans les domaines du commerce et des finances. L’existence, partout dans le monde, de structures financières solides à l’échelon national est un élément indispensable dans un système international de cette nature.

145. Le système financier international fait appel à des acteurs privés et publics dont les rôles sont complémentaires. Les détenteurs de capitaux privés sont à la recherche de débouchés et réagissent aux conditions observées dans les pays ou dans le monde en fournissant des ressources financières dont le volume et les modalités varient donc considérablement. Ainsi qu’il a été noté au chapitre premier, le rôle fondamental des gouvernements, séparément et conjointement, consiste à mettre en place les cadres réglementaires, les institutions, les règles de droit et les règlements qui définissent l’infrastructure et le cadre normatif dans lesquels ont lieu les mouvements de fonds privés. C’est par ces moyens que le secteur public devrait faciliter le fonctionnement du secteur privé, en limiter les excès et l’accompagner d’une aide financière publique.

146. Ainsi qu’on l’a vu plus haut, afin d’encourager le développement, tous les pays devraient s’efforcer de mettre en place un ensemble de politiques macroéconomiques et financières et d’institutions économiquement et socialement viables et adaptées à la situation du pays et à ses rapports avec l’économie mondiale. Cela exige notamment un système de protection sociale renforcé parallèlement à une intégration croissante dans l’économie mondiale. Cet impératif national est également souhaitable dans la perspective du système financier international. Vue sous cet angle international, la gestion prudentielle des capitaux et la réglementation des banques et autres intermédiaires financiers revêtent aussi une importance particulière.

147. C’est ainsi par exemple, comme on l’a noté au chapitre premier, que si les pays décident de libéraliser leurs opérations en capital avec l’extérieur, ils devraient le faire dans un ordre et à un rythme soigneusement coordonnés. Dans le cadre de ce processus, plusieurs types de mesures peuvent être appliqués aux flux de capitaux fluctuants afin de limiter les risques qu’ils peuvent poser pour de nombreux pays à faible revenu et à revenu moyen. En règle générale, les pays devraient s’efforcer d’appliquer les mesures qui correspondent aux « meilleures pratiques » et, afin d’affermir la confiance des marchés financiers, devraient faire preuve de transparence. Par exemple, les pays qui envisagent de soumettre les sorties de capitaux à des mesures de contrôle du type « coupecircuit » pendant un moment de panique financière devraient préciser les directives à suivre pour appliquer ces contrôles et les assouplir par la suite.

Normes et pratiques

148. Dans toute une gamme de domaines économiques et financiers, les normes internationales peuvent fournir des indications cohérentes sur ce que sont de « bonnes pratiques ». Avec la collaboration d’organes internationaux et nationaux, des normes internationales ont été élaborées ou sont en cours d’élaboration ou d’amélioration dans les domaines ciaprès : diffusion de données; surveillance des banques; transparence des politiques budgétaires, monétaires et financières; réglementation boursière; comptabilité et audit; réglementation de l’assurance; systèmes de paiement. La participation effective des pays en développement dans ces opérations de normalisation est indispensable.

149. Bon nombre de ces normes et codes de bonne pratique internationaux ont été mis au point en vue d’être appliqués dans le monde entier, mais d’autres ont été arrêtés pour les opérations et les institutions financières plus élaborées des pays développés. Dans ce dernier cas, l’applicabilité des normes est liée au stade de développement atteint par un pays. Les pays peuvent souhaiter attribuer des priorités différentes à la mise en oeuvre des diverses normes internationales en fonction de leurs conditions économiques, statutaires et institutionnelles particulières. Les différents pays ou des organes régionaux ou autres pourraient examiner ces questions, la méthode d’évaluation mutuelle par les pays intéressés pouvant constituer un mécanisme utile pour vérifier la bonne application des normes. Parallèlement, les capacités de contrôle du secteur financier ont grand besoin d’être renforcées dans les pays en développement et dans les pays en transition. Un appui international accru dans ce domaine ne contribuerait ainsi pas seulement à renforcer la stabilité financière dans le monde, mais témoignerait aussi d’un engagement accru au service du développement. Il conviendrait d’éviter d’appliquer dans tous les cas une méthode unique. La reconnaissance de ces différences par le FMI et d’autres institutions chargées de fixer et d’évaluer les normes dans ce domaine devrait être favorablement accueillie et encouragée.

150. Pour juger de la validité des politiques et des mesures économiques et financières, il faut soumettre la situation économique et financière ainsi que les perspectives de l’économie nationale à un contrôle public et privé. Pour cela, il faut de même disposer de données solides, à jour et largement disponibles au sujet notamment de la balance des paiements, de la position nette des investissements internationaux, des flux financiers à destination et en provenance des pays ainsi que des flux et des risques sur les grands marchés financiers. C’est la raison pour laquelle le FMI a élaboré la Norme générale de diffusion des données et le Système général de diffusion des données. En outre, la complexité croissante des marchés financiers dans le monde exige que les institutions financières privées qui opèrent sur la scène internationale, de même que les autorités nationales, procèdent à une diffusion plus large et mieux harmonisée de l’information.

Contrôle et surveillance

151. Le bon fonctionnement de l’économie mondiale et du système financier international n’étant pas automatique, il est indispensable de prévoir un contrôle multilatéral du système dans son ensemble et de ses principaux éléments, de même que des larges répercussions économiques et sociales de son utilisation. Ce contrôle devrait avoir pour objectif de garantir dans tous les pays une croissance économique suffisante et durable, conformément aux engagements qui ont déjà été pris à l’égard du développement durable et de l’élimination de la pauvreté. Cela exige à son tour, comme il a été noté plus haut, un environnement international favorable, notamment des débouchés commerciaux dynamiques et des transferts nets de ressources substantiels, stables et soutenus à destination des pays en développement et des pays en transition à faible revenu. Le suivi et l’évaluation de la conjoncture économique mondiale devraient se faire dans la perspective de ces objectifs et devraient porter notamment sur la croissance économique, le chômage, l’inflation, la balance des paiements, les taux de change et d’intérêt (en particulier dans les grands pays), les flux financiers dans le monde, les cours internationaux des produits de base, la croissance du commerce mondial et les facteurs mondiaux de « risque ».

152. La surveillance multilatérale des politiques économiques et financières à l’échelon des pays et des régions, en particulier celle assurée par le Fonds monétaire international, sert les intérêts des différents États Membres, mais aussi du monde entier. En permettant de repérer les points faibles dans les économies et politiques nationales, cette surveillance permet de prévenir les différents gouvernements de l’imminence de difficultés économiques et de crises financières. Toutefois, le monde tout entier bénéficie aussi d’une surveillance multilatérale car l’évolution économique et les choix politiques dans un pays donné peuvent avoir sur les marchés mondiaux des répercussions de nature à affecter d’autres pays et l’économie mondiale dans son ensemble. Les changements apportés aux taux d’intérêt par le Conseil de la Réserve fédérale des ÉtatsUnis est un exemple souvent cité à cet égard.

153. Pour répondre à ces objectifs, la surveillance économique et financière multilatérale devrait s’attacher aux principaux facteurs de « fermeté », étant entendu que des conditions nationales différentes pourraient nécessiter une approche modifiée en conséquence. Les principaux domaines d’intérêt sont les suivants : publication de données d’information précises et suffisantes, pratiques transparentes, adhésion sans faille à des politiques judicieuses et application, conformément aux principes indiqués plus haut, de normes et de codes économiques et financiers internationaux. Par ailleurs, il est capital d’exercer une surveillance efficace sur les marchés financiers internationaux, en mettant l’accent sur les questions de prudence et de compétitivité, de transparence et d’accès non discriminatoire pour tous les bénéficiaires et prêteurs de fonds.

154. C’est le Fonds monétaire international qui est essentiellement chargé de la surveillance multilatérale et qui s’intéresse au premier chef à la stabilité macroéconomique sur les plans mondial et national, à une croissance économique marquée et également répartie, à des comptes extérieurs sains et à des taux de change appropriés. Pour comprendre l’économie de ses membres et les besoins de leur gouvernement, le FMI doit procéder à des analyses et des mises à jour régulières, notamment pour faire face à une mondialisation et à une interdépendance croissantes. La surveillance multilatérale des économies nationales – en particulier des plus grandes d’entre elles – devrait faire une plus large place aux répercussions d’événements nationaux sur d’autres pays et sur l’économie mondiale en général, de même que sur l’instabilité financière internationale.

155. Bien souvent, ainsi qu’il a été indiqué dans la section précédente, les pays ont constitué des groupes au sein desquels ils ont élargi le dialogue sur leurs orientations économiques et leur compatibilité. C’est ainsi par exemple que les gouvernements des grandes puissances économiques ont cherché, dans le Groupe des Sept, à coordonner leurs politiques macroéconomiques, politiques qui peuvent avoir une forte incidence sur la situation économique et financière dans le monde, et peuvent notamment entraîner de fortes fluctuations des taux de change des principales devises et modifier brusquement le volume et la destination des flux internationaux de capitaux. De même, des groupements régionaux de pays en développement, par exemple le Conseil de coopération du Golfe, le Manila Framework et, d’une manière plus générale, le Groupe des VingtQuatre, ont aussi délibéré de leurs diverses politiques macroéconomiques. La surveillance mutuelle exercée par des groupes de pays à participation limitée peut compléter la surveillance multilatérale dont il a été question plus haut.

Financement et liquidité

156. L’un des rôles de la communauté financière internationale consiste à aider les pays à faire face et à s’adapter aux crises économiques et financières et à maintenir ou rétablir leur stabilité macroéconomique et leur croissance. Il est particulièrement important si l’on considère la prédominance des flux financiers privés sur les flux financiers publics et les coûts sociaux élevés du mauvais fonctionnement des marchés financiers. Les institutions multilatérales pertinentes devraient donc continuer à consentir des facilités de crédit à des conditions appropriées, notamment des facilités de financement à moyen terme, pour favoriser la croissance et faciliter la mise en oeuvre de programmes d’ajustement propices au développement. Elles devraient aussi continuer à étudier la possibilité de créer de nouveaux instruments financiers ou de modifier les instruments existants pour que les crises puissent être plus vigoureusement circonscrites.

157. Dans certains cas, grâce aux dispositifs en place, un appui financier multilatéral semiautomatique peut être consenti rapidement aux pays en crise. Dans d’autres, le pays emprunteur doit commencer par négocier un ensemble convenu d’ajustements économiques. Ces ajustements, qui conditionnent l’obtention de ressources multilatérales, devraient être conformes aux mandats et aux responsabilités des organismes de crédit et ne pas les outrepasser. Ils devraient en outre, comme on s’accorde de plus en plus à le reconnaître, dûment tenir compte des problèmes et objectifs sociaux. Lorsque la balance des paiements d’un pays est en déséquilibre, tout devrait être fait pour que celuici puisse continuer à importer les produits qui lui sont indispensables et pour que la pénurie de crédit intérieur n’entraîne pas un effondrement de l’activité économique. Dans certaines situations extrêmes, il pourrait même être nécessaire de suspendre temporairement le paiement du service de la dette – c’estàdire d’instaurer un moratoire sur le remboursement de la dette – en attendant que des dispositions plus durables soient prises entre le pays et ses créanciers (voir aussi chap. V).

158. Comme l’indique également le chapitre V, le fait que le secteur privé soit en mesure de prévoir et de surmonter les crises financières peut contribuer sensiblement à renforcer le système financier international. Les progrès accomplis récemment par le FMI dans la mise en service d’un ensemble de mécanismes qui permette au secteur privé de jouer ce rôle sont importants à cet égard. Cela étant, les flux de capitaux privés à long terme tendent à se raréfier ou à cesser en période de crise et les institutions financières officielles peuvent jouer un rôle de catalyseur dans leur reprise, qui peut éviter aux gouvernements de prendre des mesures d’austérité et d’avoir à enrayer les conséquences sociales négatives de la crise. La Banque mondiale, les banques régionales de développement et les donateurs bilatéraux mais surtout le FMI, grâce à ses facilités de paiement et plus encore à son rôle de catalyseur, peuvent aider à neutraliser les conséquences d’une crise en maintenant ou en accroissant leur aide financière au développement à long terme.

159. La peur qui s’empare parfois des marchés financiers les uns après les autres ou la panique mondiale qu’engendre une perte généralisée de confiance dans certains marchés financiers et certaines devises peut entraîner des crises financières simultanées susceptibles d’aboutir à une cessation des paiements extérieurs au niveau national. Dans une telle situation, il pourrait être nécessaire de renflouer sans délai les pays en crise. Savoir qu’un mécanisme capable de jouer ce rôle – un créancier de la dernière chance – existe pourrait renforcer la confiance du public et des investisseurs dans le système financier international. D’importantes ressources peuvent être débloquées par divers mécanismes du FMI, notamment celui visant à accorder rapidement des lignes de crédit préventives, mais elles ne seraient peutêtre pas suffisantes si une crise mondiale éclatait. Il faut donc examiner de manière approfondie comment il est possible de fournir sans délai suffisamment de liquidités à l’échelle internationale pour enrayer une crise économique susceptible de prendre une envergure mondiale. Donner suite à la proposition du FMI tendant à accorder des droits de tirage spéciaux temporaires préapprouvés pourrait être un bon moyen d’y parvenir.

Renforcement des capacités

160. Dans un pays, des échanges d’informations réguliers et un dialogue soutenu entre investisseurs et créanciers, qu’ils soient nationaux ou internationaux, officiels ou privés, et d’autres agents du développement peuvent stimuler la confiance des agents économiques. Ils peuvent également permettre d’anticiper les difficultés et de les résoudre plus facilement lorsqu’elles surgissent. Étant présent dans la plupart des pays en développement et en transition, le système des Nations Unies est particulièrement bien placé pour les aider à faciliter ces échanges et ce dialogue. L’ONU en particulier pourrait, en collaboration avec les institutions financières internationales, les aider à rassembler des représentants de diverses collectivités pour qu’ils débattent du développement économique national et de son financement. Cela ne leur permettrait pas seulement de nourrir le débat public sur le développement national mais aussi de cerner les causes de leurs problèmes financiers et d’approfondir l’analyse de leur situation financière, voire d’anticiper les difficultés, de redonner confiance et de prendre des mesures préventives en temps voulu si une crise financière menaçait de les frapper.

161. Le Sommet du Millénaire n’a pas seulement reconnu la nécessité d’une bonne gouvernance sur le plan international et de la transparence des systèmes financier, monétaire et commercial, il a également montré tout l’intérêt d’un dialogue politique ouvert et démocratique au plus haut niveau sur la question clef de la mondialisation, qui serait axé sur la finance, le commerce, les technologies et la dette.

162. Comme l’indiquent les sections précédentes du présent chapitre, l’un des principaux problèmes que pose l’intégration croissante du commerce international et des marchés financiers est la nécessité de neutraliser les risques qui en découlent et de réduire les inégalités du système commercial et financier susceptibles de remettre en cause son équité, son ouverture et sa stabilité à long terme. Ces problèmes et la nature des mesures prises pour y remédier amènent à s’interroger sur la question de la gouvernance internationale – et de la nécessité d’agir avec cohérence au niveau mondial pour combler les fossés existants – ainsi que sur le rôle crucial que l’ONU peut et doit jouer pour donner davantage de cohérence à l’action entreprise dans ce domaine.

163. Le récent Sommet du Millénaire est l’exemple le plus significatif de la capacité qu’a l’ONU d’organiser un dialogue démocratique et ouvert sur toutes les questions d’intérêt mondial relatives à la paix et au développement. Les conférences des Nations Unies des 10 dernières années et les sessions extraordinaires que l’Assemblée générale a consacrées à leur suivi ont contribué à dégager un consensus sur les normes et politiques à adopter pour résoudre les nouvelles questions économiques, environnementales et sociales. L’ONU a également montré qu’elle acceptait d’ouvrir le dialogue à d’autres acteurs, à savoir la société civile et le secteur privé.

164. Dans ce contexte, les dirigeants mondiaux réunis au Sommet du Millénaire ont décidé « de garantir une plus grande cohérence des politiques et d’améliorer la coopération entre l’Organisation des Nations Unies, les organismes, les institutions de Bretton Woods et l’Organisation mondiale du commerce, ainsi que d’autres organismes multilatéraux, afin de suivre une démarche pleinement coordonnée visàvis des problèmes de paix et de développement ». L’ONU peut et devrait donner à la communauté internationale les moyens de parvenir à ces fins – en particulier d’aider à compléter les travaux menés par les institutions monétaires, financières et commerciales internationales compétentes, dans le cadre de leurs mandats respectifs.

L’Assemblée générale

165. Au fil des années, dans le cadre des stratégies internationales de développement adoptées à l’occasion des décennies des Nations Unies en faveur du développement, des 10 conférences de la CNUCED, des diverses sessions extraordinaires consacrées aux questions de développement, de l’Agenda pour le développement de 1997, des conférences spécialisées des années 90 et, plus récemment, de la session extraordinaire consacrée au suivi du Sommet mondial pour le développement social, tenu en 1995 à Copenhague, et du Sommet du Millénaire luimême, l’Assemblée générale a établi des politiques générales relatives au développement et aux questions de coopération économique internationale. Toute initiative tendant à intensifier l’action de l’ONU en faveur du développement doit donc commencer par renforcer l’Assemblée générale ellemême et ses travaux, processus qui est en voie de réalisation. Il faudrait trouver de nouveaux moyens de renforcer encore l’efficacité des travaux de la Commission économique et financière de l’Assemblée (Deuxième Commission) et les relations de travail entre cette dernière, le Conseil économique et social et ses organismes subsidiaires et diverses organisations. L’examen de la question du renouvellement du dialogue sur le renforcement de la coopération économique internationale par le partenariat auquel l’Assemblée procède tous les deux ans devrait être axé sur les questions relatives à la mondialisation qui exigent une concertation au plus haut niveau.

166. Lors du Sommet du Millénaire, les dirigeants mondiaux ont décidé « de réaffirmer le rôle central de l’Assemblée générale en tant que principal organe délibérant et représentatif de l’Organisation des Nations Unies et de lui permettre de s’en acquitter efficacement ». L’Assemblée générale, en tant que premier organe délibérant de l’Organisation, a le pouvoir de fixer des normes et exerce des responsabilités dans les très nombreux domaines d’activité de l’Organisation, notamment celui du développement. Les chefs d’État et de gouvernement qui ont participé aux tables rondes organisées pendant le Sommet du Millénaire ont trouvé leurs échanges si intéressants qu’ils ont manifesté le souhait de les renouveler dans le cadre de réunions plus régulières.

167. Comme cela a été indiqué précédemment, l’économie internationale est gouvernée par un ensemble d’institutions multilatérales, de groupements régionaux de pays, d’instances intergouvernementales temporaires de consultation et de réseaux d’organismes privés. La mondialisation de l’activité économique et financière a eu des conséquences particulièrement lourdes sur les économies nationales et, par voie de conséquence, sur les efforts qui sont faits aux niveaux intergouvernemental et multilatéral pour en assurer une bonne gestion. L’amélioration de la gouvernance mondiale passe par un élargissement et une intensification des échanges intergouvernementaux, aux niveaux tant régional qu’international.

Conseil économique et social

168. À l’heure actuelle, le système économique mondial est caractérisé par un ensemble décentralisé d’institutions spécialisées, d’instances et de réseaux s’occupant non seulement de l’élaboration des politiques, mais aussi de leur coordination. Il n’existe pas de processus automatique garantissant que les décisions adoptées par un organe sont compatibles avec celles prises par un autre organe. Même dans les cas où il s’agit d’institutions multilatérales publiques, les représentants dans diverses entités du même gouvernement n’adoptent pas toujours systématiquement une position concertée, surtout s’ils relèvent de différents ministères.

169. Au Chapitre IX de la Charte des Nations Unies, l’Organisation s’est vu confier de vastes responsabilités en ce qui concerne la promotion du progrès et du développement dans l’ordre économique et social et une approche participative a été proposée pour l’exercice de ces responsabilités, faisant appel à un système d’institutions spécialisées qui apporteraient chacune une contribution dans leur propre domaine de compétence, tel qu’il est défini dans leurs mandats respectifs. Le Chapitre X de la Charte place le Conseil économique et social au coeur d’un tel système. L’Article 63 prévoit expressément que le Conseil « ... peut coordonner l’activité des institutions spécialisées en se concertant avec elles, en leur adressant des recommandations, ainsi qu’en adressant des recommandations à l’Assemblée générale et aux membres des Nations Unies ». L’Article 64 stipule en outre que le Conseil « peut prendre toutes mesures utiles pour recevoir des rapports réguliers des institutions spécialisées. Il peut s’entendre avec les membres de l’Organisation et avec les institutions spécialisées afin de recevoir des rapports sur les mesures prises en exécution de ses propres recommandations et des recommandations de l’Assemblée générale sur des objets relevant de sa compétence ». Ce sont sur ces dispositions générales que sont fondées les modalités précises de coopération définies dans les accords conclus avec les différentes institutions spécialisées et autres organismes, tels que les institutions issues des accords de Bretton Woods.

170. En conséquence, compte tenu de la nécessité de renforcer la cohérence et la compatibilité des politiques à l’échelon mondial tout en respectant les attributions et responsabilités individuelles des organismes monétaires financiers et commerciaux internationaux compétents, le mandat du Conseil économique et social de même que le succès qu’il a récemment remporté dans ses efforts visant à amener tous les partenaires à dialoguer font du Conseil un organe idéalement placé pour promouvoir la coordination, la cohérence et la compatibilité des politiques à l’échelon international et aborder les problèmes connexes, notamment ceux pouvant nécessiter un examen détaillé dans des instances plus spécialisées. Les États Membres, tout comme les organismes du système, peuvent et doivent tirer un meilleur parti du Conseil comme tribune de dialogue, en particulier pour les questions ayant trait à la cohérence et à la coordination des politiques.

171. Comme on l’a vu plus haut, le Conseil économique et social est progressivement devenu un organe stratégique qui aide à élaborer des directives générales et facilite la coordination des politiques au sein du système des Nations Unies. Il offre un lieu naturel de rencontre et de dialogue constructif entre entités, secteurs et institutions, où les diverses composantes intéressées du système mondial peuvent communiquer leurs préoccupations mutuelles et aussi communiquer avec le reste du monde. Lors du Sommet du Millénaire, les dirigeants du monde entier ont d’ailleurs décidé « de renforcer encore le Conseil économique et social, en faisant fond sur ses récents succès, afin qu’il puisse être en mesure de remplir le rôle qui lui est confié dans la Charte » (voir résolution 52/2 de l’Assemblée générale, par. 30).

172. Dès le début de l’action expressément engagée dans les années 80 pour « restructurer et revitaliser l’Organisation des Nations Unies dans les domaines économique et social et les domaines connexes », des progrès considérables ont été accomplis en vue de renforcer et de revitaliser le Conseil et ses méthodes de travail. Il convient de citer notamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la résolution 50/227 de l’Assemblée générale et des mesures énoncées au chapitre III de l’Agenda pour le développement relatif aux questions institutionnelles et aux mesures de suivi. Le Conseil économique et social a déjà procédé à de nombreuses réformes novatrices pour accroître son efficacité, en particulier pour améliorer et enrichir ses relations avec les organismes financiers et commerciaux internationaux ainsi que d’autres institutions et organismes spécialisés. La « concertation » annuelle, tenue au début du débat de haut niveau des sessions du Conseil, qui réunit les chefs de secrétariat des principaux organismes financiers et commerciaux internationaux, a suscité un intérêt croissant et une participation de plus en plus large.

173. De même, la rencontre qui a désormais lieu chaque printemps entre le Conseil et les représentants – en particulier des hauts fonctionnaires des ministères des finances – participant aux réunions semiannuelles des institutions de Bretton Woods a été saluée comme une initiative constructive permettant de réunir les décideurs dans les domaines des finances, de la coopération pour le développement et des affaires étrangères (cette initiative peut être rapprochée des échanges officieux organisés périodiquement pour faciliter les contacts et communications entre les membres du Conseil et les administrateurs des conseils des institutions de Bretton Woods). Ces mécanismes peuvent être encore renforcés et adaptés afin que le dialogue au sein du Conseil économique et social alimente les débats dans d’autres instances compétentes, et les ordres du jour de ces rencontres peuvent et doivent être élaborés plus en détail. Il a été suggéré que le Conseil tienne plus souvent des réunions brèves et axées sur des thèmes hautement prioritaires, selon que de besoin.

174. Outre ses propres sessions ordinaires, le Conseil est doté d’un solide réseau de commissions techniques et d’organes d’experts qui traitent de toute une gamme de problèmes d’ordre économique et social (développement durable, développement social, environnement, sexospécificités, droits de l’homme, administration publique, habitat, criminalité). Ces commissions et organes suscitent habituellement une participation au niveau ministériel et entretiennent un dialogue avec le mécanisme interorganisations compétent. Leurs rapports alimentent les travaux du Conseil et des mesures sont actuellement prises pour faire en sorte que ce dernier puisse les examiner dans une optique globale et cohérente. Par ailleurs, le Conseil a luimême intensifié son dialogue et ses échanges avec le Comité administratif de coordination (CAC) et s’efforce d’associer plus étroitement à ses activités les chefs de secrétariat des organismes du système. Le Conseil dispose donc de très nombreuses possibilités de réunir les composantes du système et promouvoir le dialogue sur les questions de coordination des politiques, notamment l’amélioration de la cohérence et de la compatibilité des approches du système pour ce qui touche aux problèmes financiers, commerciaux, environnementaux et sociaux.

175. Dans le cadre des progrès réalisés dans ce sens ces dernières années, le Conseil a adopté des communiqués ministériels sur des questions aussi diverses que l’accès aux marchés, l’élimination de la pauvreté, l’emploi et les femmes ainsi que les technologies de l’information au service du développement. Il a réussi à faire participer les organismes multilatéraux de développement et de financement et d’autres institutions spécialisées de même que la société civile et le secteur privé à un dialogue réunissant des partenaires multiples, qui contribue à transformer la nature même du Conseil. Il reste néanmoins beaucoup de chemin à parcourir avant de pouvoir affirmer que le Conseil économique et social a donné la pleine mesure de ses capacités et il faut continuer d’examiner activement d’autres suggestions émises pour renforcer encore l’impact de ses travaux.

176. Les efforts récemment déployés par le Conseil pour promouvoir une approche intégrée du suivi des conférences mondiales ont contribué à appeler l’attention de la communauté internationale sur un ensemble de buts et objectifs de développement convenus à l’échelon international et approuvés lors du Sommet du Millénaire ainsi que sur les modalités à adopter pour les atteindre. Le Conseil pourrait maintenant faire un pas de plus dans ce sens en mettant en place, avec le concours du CAC et de son mécanisme subsidiaire et avec la participation des organismes multilatéraux chargés du développement, du financement et du commerce ainsi que de la société civile, des mécanismes d’examen et d’évaluation périodiques des progrès accomplis dans la réalisation de ces buts et objectifs ainsi que de l’évolution des politiques et pratiques en matière de coopération pour le développement, et en procédant à une analyse et un bilan plus systématiques de l’impact général sur le développement des politiques dans les domaines de la coopération pour le développement, des finances et du commerce. Il faudrait confier au CAC, organe composé des chefs de secrétariat des organismes du système, la responsabilité d’analyser et d’évaluer ces évolutions et politiques, de définir les mesures à prendre à l’échelle du système pour traiter des principaux problèmes de politique générale et aider le Conseil à entreprendre l’examen et l’évaluation susmentionnés.

Mesures de suivi et participation de partenaires multiples

177. Ces dernières années, la participation active de tous les partenaires concernés, en particulier des représentants de la société civile et du secteur privé, a été au centre des préoccupations des États Membres de l’ONU, surtout dans le contexte de l’initiative de financement du développement. Cela étant et audelà des modalités novatrices mises en place pour faciliter une large participation au processus même de financement du développement, il a été proposé que, dans le cadre du suivi de la réunion intergouvernementale de haut niveau, le Conseil économique et social consacre une partie de ses sessions à un débat complémentaire sur le financement du développement, selon une structure souple et largement ouverte qui permettrait d’y associer, outre les membres du Conseil, des représentants des institutions spécialisées et d’autres organes intergouvernementaux compétents, des organisations non gouvernementales dotées du statut consultatif auprès du Conseil et des associations financières, commerciales et professionnelles intéressées. Ces débats, qui pourraient avoir lieu tous les deux ans pour ne pas donner un surcroît de travail au Conseil, devraient avoir un caractère essentiellement ouvert et informel, et le dialogue entre les participants pourrait être enrichi par l’organisation de tables rondes et d’activités connexes. Comme indiqué dans la recommandation précédente, les débats pourraient aussi être reliés à ceux consacrés à la mise en oeuvre des résultats des grandes conférences des Nations Unies et du Sommet du Millénaire.

Notes

1 Voir Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante -cinquième session, Supplément No 28 (A/55/28), deuxième partie, chap. VI, sect. B.

 

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