Biodiversité marine: les modalités de la coopération entre États parties au futur accord continuent de diviser pays développés et en développement

MER/2114
26 août 2019
Troisième session, 44e et 45e séances – matin & après-midi

Biodiversité marine: les modalités de la coopération entre États parties au futur accord continuent de diviser pays développés et en développement

À l’entame de la deuxième semaine du troisième cycle de négociations intergouvernementales pour l’élaboration d’un instrument international sur la protection de la biodiversité marine, les débats se sont poursuivis sur le sujet épineux des modalités du transfert des techniques marines aux pays en développement et du renforcement des capacités de ces derniers.  Ces discussions ont fait ressortir les divisions entre nations développées et pays en développement apparues en première semaine, y compris sur le caractère obligatoire ou volontaire de la future coopération entre États parties, la nécessité d’aider les pays en développement à revenu intermédiaire et le niveau de détail à faire figurer dans l’accord sur les types de coopération, dont la création d’un centre d’échange d’informations.

Le troisième et avant-dernier cycle de négociations, qui s’est ouvert le 19 août au Siège de l’ONU, à New York, pour une durée de deux semaines, a pour objectif de faire avancer l’élaboration d’un instrument international juridiquement contraignant, « se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale ».  Conformément à la résolution 72/249 adoptée en 2018 par l’Assemblée générale, les négociations devraient culminer lors d’une dernière session intergouvernementale au premier semestre 2020, dans la perspective d’une présentation du texte à l’Assemblée la même année.

Comme lors des précédentes journées, les délégations ont avancé article par article, en se basant sur l’avant-projet d’accord élaboré par Mme Rena Lee, la Présidente de la Conférence intergouvernementale, avec l’aide de la Division des affaires maritimes et du droit de la mer.  Ce document reprend les quatre principaux volets retenus en 2011 pour le périmètre du futur instrument: les questions concernant les ressources génétiques marines, y compris celles liées au partage des avantages; les mesures telles que les outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées; les études d’impact sur l’environnement; et le renforcement des capacités ainsi que le transfert de techniques marines.  C’est ce dernier point qui a été débattu, durant cette journée, par les négociateurs de l’avant-projet.

La Conférence intergouvernementale poursuivra ses travaux demain, mardi 27 août, à partir de 10 heures, en groupe de travail sur les « mesures telles que les outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées ».

CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE CHARGÉE D’ÉLABORER UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE (A/CONF.232/2019/6)

Examen de la question visée aux paragraphes 1 et 2 de la résolution 72/249 de l’Assemblée générale

Groupe de travail officieux sur le renforcement des capacités et le transfert des techniques marines

La deuxième semaine de négociations s’est ouverte, ce matin, sur une discussion concernant le quatrième volet du futur accord, à savoir « le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines ».

L’article 46 sur les « types de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines » a d’emblée suscité des vues contradictoires chez les négociateurs. 

Dans l’état, l’avant-projet d’accord propose trois variantes possibles pour le paragraphe 1 de cet article.  La variante 1 fournit une liste non exhaustive des types de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines, à savoir: « a) le partage de données, d’informations, de connaissances et de recherches pertinentes; b) la diffusion d’informations et la sensibilisation […]; c) le développement et le renforcement des infrastructures pertinentes […]; d) le développement et le renforcement des capacités institutionnelles et cadres ou mécanismes réglementaires nationaux; e) le développement et le renforcement des ressources humaines et des compétences techniques […]; f) l’élaboration et le partage de manuels, de lignes directrices et de normes; et g) l’élaboration de programmes techniques, scientifiques et de recherche et développement, y compris les activités de recherche biotechnologique. » 

La variante 2 du paragraphe 1 se propose d’énoncer les types de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines en annexe de l’accord.  Enfin, la variante 3 du paragraphe 1 propose que la Conférence des Parties se charge d’élaborer une liste de types de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines, possiblement en créant un organe subsidiaire à cette fin. 

Plutôt que de choisir entre ces différentes variantes, le Groupe des 77 et la Chine (G77) a appelé à ce que le paragraphe 1 de l’article 46 combine les trois options.  Ainsi, selon le Groupe, la variante 1 deviendrait le paragraphe 1; la variante 2 se convertirait en paragraphe 1 bis; et la variante 3 serait un paragraphe 1 ter.  La Communauté des Caraïbes (CARICOM) et les membres du groupe CLAM (Core Latin American) ont tous deux soutenu cette proposition.  S’agissant de la variante 3, les pays CLAM ont de plus jugé que la Conférence des Parties pourrait se charger de l’élaboration d’une liste « indicative, non exhaustive et souple », ultérieurement.

Nous avons besoin de cette liste dès maintenant car elle aura une influence sur l’orientation de l’accord, a toutefois estimé la Chine, appelant à ne pas remettre à plus tard l’élaboration de la liste, une demande appuyée par la Suisse.  La Chine a toutefois précisé que cette liste n’aurait pas vocation à être exhaustive et pourrait être complétée en temps voulu par la Conférence des Parties. 

Les petites États insulaires en développement (PEID) du Pacifique ont insisté sur l’importance que revêt pour eux le renforcement des capacités et le transfert de technologie, dans la mesure où 90% de leurs territoires sont recouverts par la mer.  Étant donné nos capacités limitées en matière de recherche, seul un pays issu de notre groupe dispose d’un navire océanographique, ont-ils précisé.  Les PEID du Pacifique ont par conséquent estimé que la liste des types de coopération au sein de l’article 46 devait être allongée.  Dans ce cadre, le groupe a rejeté la variante 3 de l’article. 

La variante 3 n’est en effet pas nécessaire, a estimé l’Union européenne (UE), soutenant la variante 1.  L’UE a toutefois suggéré d’éliminer la référence, dans le point g) de cette variante, aux « activités de recherche biotechnologique », une proposition également soutenue par la Suisse.  De plus, l’Union a jugé la variante 1 dans sa rédaction actuelle « trop détaillée » et a appelé à la débarrasser de certains éléments superflus.  Quant à la variante 2, l’UE a jugé qu’une énumération des types de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines dans le paragraphe 1 suffisait.  Inscrire cette liste en annexe pourrait « devenir ingérable », a déclaré l’UE, car elle deviendrait trop longue, « ce qui lui ferait perdre de la valeur ». 

L’Australie a également plaidé en faveur de la variante 1.  « Nous ne pensons pas qu’une liste en annexe soit raisonnable », a indiqué le pays, estimant que la variante 1 était celle qui offrait le plus de souplesse. 

Nous sommes prêts à soutenir la variante 1 ou la variante 3, ont quant à eux déclaré les États-Unis.  Mais nous pensons que cette liste non exhaustive et indicative devrait être régulièrement révisée et mise à jour, ont-ils tempéré.  Nous sommes donc davantage favorables à la variante 3, a indiqué le pays, appelant toutefois à supprimer, dans cette dernière, la possibilité de créer un organe subsidiaire.  Toutefois, les États-Unis se sont également dit prêts à envisager la variante 2, à condition que la liste en annexe ne soit pas trop longue et ne diffère pas sensiblement de celle inscrite dans la variante 1. 

Le Japon s’est de son côté opposé à la variante 1, estimant que les modalités et types de transfert ne devraient pas figurer dans l’accord.  En effet, cette liste sera amenée à évoluer avec le temps, a expliqué le pays.  « Si elle figure dans le texte, toute modification nécessitera des amendements à l’accord ».  Le Japon a par conséquent proposé de prendre les éléments de la variante 1 et de les inscrire dans une annexe, comme le propose la variante 2.  Quant à la variante 3, le pays a également jugé, à l’instar des États-Unis, que la création d’un organe subsidiaire n’était pas nécessaire.

En phase avec les préoccupations du Japon, le Canada a jugé que si la variante 1 était celle retenue, elle devrait être simplifiée de manière à employer des termes plus généraux, afin d’éviter des amendements à répétition.  « Il faut de la souplesse pour trouver le bon équilibre dans le traité », a déclaré le pays.  Dans cette perspective, le Canada a expliqué que certains traités optaient pour le choix d’une annexe offrant la possibilité de modifier le texte plus facilement au moyen de procédures simplifiées.  Mais ce n’est pas forcément la solution la plus facile que d’amender une annexe, a cependant indiqué le pays.  « Nous pouvons trouver une meilleure solution en combinant la variante 2 et 3 », a estimé le Canada.

La République de Corée s’est quant à elle prononcée en faveur de la variante 3, à savoir que la Conférence des Parties pourrait élaborer des directives.  Mais, a précisé le pays, il faut dire clairement que ce seront « des directives volontaires ».  Le renforcement des capacités ne doit en effet impliquer aucune obligation quelle qu’elle soit pour les parties, a renchéri la Fédération de Russie.  Sur la base de cette condition préalable, le pays s’est prononcé en faveur de la variante 3.

La Norvège s’est, de son côté, dite prête à accepter une solution fondée sur les variantes 1 et 3, à condition que la mention à un organe subsidiaire dans la variante 3 soit assortie de l’expression suivante: « un organe subsidiaire chargé également de l’évaluation des besoins ».  L’Indonésie a également prêché en faveur d’une combinaison entre les variantes 1 et 3, mais sans la possibilité de créer un organe subsidiaire.

Passant à l’analyse de l’article 47, intitulé « Suivi et examen », le G77 a approuvé les paragraphes 1, 2 et 3.  Au paragraphe 4, le Groupe a toutefois appelé à remplacer l’expression « acteurs » par « parties prenantes », et à rajouter « et sous-régional » aux côtés de « régional » à la fin du paragraphe.  Cette dernière proposition a été soutenue par les PEID du Pacifique et le Nigéria.

À ce même paragraphe 4, le Groupe des États d’Afrique a préféré l’utilisation du terme « should » au lieu de « shall » dans la version anglaise de l’avant-projet d’accord, ce qui n’aurait pas d’incidence sur la version en français.

Tout en appuyant l’article 47, l’UE a appelé à le simplifier afin de se concentrer sur les principales caractéristiques du suivi et de l’examen périodique, qui doivent, selon l’Union, s’effectuer sous la direction de la Conférence des Parties.  La Fédération de Russie a appuyé cette demande de « rationalisation » de l’article.  L’UE a également proposé de rajouter la mention suivante au paragraphe 2:  « Le suivi et l’examen visés au paragraphe 1 ont les objectifs suivants, en lien avec les objectifs du présent accord: ».  Quant au paragraphe 5, a estimé l’Union, il pourrait tout simplement être supprimé.  Pour l’UE, en effet, un tel degré de détail ne devrait pas figurer dans l’accord, mais dans les modalités de suivi et d’examen qui seraient décidées ultérieurement par la Conférence des Parties.

À l’opposé, la CARICOM s’est prononcée en faveur du maintien du paragraphe 5, et notamment de la mention suivante:  « Les États Parties veillent à ce que les obligations en matière d’établissement de rapports incombant aux États Parties en développement, en particulier aux pays les moins avancés, aux pays en développement sans littoral, aux États géographiquement désavantagés, aux petits États insulaires en développement, aux États côtiers d’Afrique et aux pays en développement à revenu intermédiaire, soient rationalisées et n’aient pas un caractère excessif. »  Pour la CARICOM, il est en effet essentiel que l’accord n’établisse pas des conditions de suivi et d’examen trop onéreuses pour les pays en développement.  En ce sens, le groupe CLAM a insisté pour maintenir la liste actuelle des pays mentionnés dans ce paragraphe.  Les Philippines ont même proposé d’ajouter à cette liste les « États fragiles du point de vue environnemental ».  Les PEID du Pacifique ont quant à eux proposé l’inclusion d’une référence aux « circonstances particulières » dans lesquelles se trouvent les petites États insulaires en développement. 

Le Nigéria a proposé d’ajouter au paragraphe 2 que les États parties « doivent s’acquitter de leurs obligations » en matière de suivi et d’examen.  Le pays a de plus estimé que l’organe subsidiaire chargé du suivi et de l’examen, décrit au paragraphe 3, devrait avoir des attributions plus transversales.  Par exemple, a proposé la Norvège, cet organe pourrait également évaluer les besoins des États parties. 

La République de Corée s’est, quant à elle, opposée aux dispositions de suivi dans l’article 47, arguant de la nature volontaire du renforcement des capacités et du transfert de techniques marines, une position soutenue par la Fédération de Russie.  Ce caractère volontaire est le meilleur moyen de ne pas mettre en place un système de suivi et d’examen trop onéreux pour les pays en développement, a noté le Canada.  La République de Corée a ajouté ne pas comprendre le rôle des comités régionaux de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines au paragraphe 5.  L’Indonésie a également jugé inutile la référence à ces comités.

Nous ne pensons pas que les parties devraient être obligées de publier des rapports très difficiles à produire sur ces questions, ont renchéri les États-Unis.  Le pays a par conséquent appelé à supprimer tout caractère obligatoire du suivi et de l’examen au paragraphe 2.  Il s’est en outre prononcé contre le paragraphe 3 et le principe d’un organe subsidiaire dédié, une position également appuyée par le Canada, la Fédération de Russie, la Nouvelle-Zélande et l’Union européenne.  Enfin, les États-Unis se sont dits prêts à accepter le paragraphe 5, à condition d’en supprimer la mention aux pays en développement à revenu intermédiaire, une proposition à laquelle Sri Lanka et le Togo se sont opposés. 

Le renforcement des capacités et le transfert technologique doivent être contrôlés par les États parties par le biais d’un mécanisme d’échange d’informations, a quant à elle estimé la Chine, appuyant le principe d’un examen et d’un suivi de ces aspects.  La Chine a toutefois émis des réserves sur la référence, au paragraphe 2 b), à des « indicateurs objectifs », dont la définition n’est selon le pays pas très claire.  La Chine et le Canada ont donc demandé une définition plus précise de cette expression.

L’Australie a appelé à réaliser un suivi continu, en demandant aux États parties de présenter un rapport périodique, plutôt que de créer un mécanisme officiel.  Jugeant également qu’un organe subsidiaire n’était pas nécessaire, le Japon s’est dit favorable à l’instauration d’une réunion d’examen dans le cadre de la Conférence des Parties.  La Conférence des Parties est libre de faire ce qu’elle veut concernant les modalités de suivi, qui ne devrait pas être mentionnées dans l’accord, a ainsi estimé le Japon. 

Le Canada a appelé à plus de clarté concernant le type de mécanisme de suivi et d’examen, ainsi que les ressources nécessaires à cette fin.  Le pays a appuyé le paragraphe 2 a), à condition que le texte ne soit pas interprété comme portant création d’un mécanisme d’évaluation des besoins et priorités des États parties.  Le Canada a également souhaité éviter de dire implicitement que la mise en œuvre de l’accord dépend du renforcement des capacité.  Ce dernier n’est pas, selon le pays, une condition sine qua non de l’instrument.  S’agissant du paragraphe 2 c), le Canada a appelé à préciser « qui fait quoi » lorsqu’il s’agit de formuler des recommandations sur les moyens d’avancer et les activités de suivi. 

Par ailleurs, les délégations se sont brièvement penchées sur les définitions au sein de l’article premier de l’avant-projet d’accord, intitulé « Emploi des termes ».  Dans ce cadre, les pays du groupe CLAM et le Canada ont notamment appelé à ce que la définition des technologies marines ne contienne pas d’exemple.  Quant au Japon, il a jugé qu’il n’était pas indispensable de définir ces technologies.  De même, l’UE, la République de Corée et les États-Unis ont jugé que l’accord n’avait pas vocation à définir le renforcement des capacités et le transfert des techniques marines, car ces définitions figurent déjà dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

Pourquoi ne pas clarifier ici ces définitions, étant donné que le renforcement des capacités et le transfert des techniques marines sont des questions sur lesquelles les pays en développement se sentent lésés, s’est, quant à lui, interrogé le G77.

Dans l’après-midi, les négociateurs ont poursuivi leurs travaux sur le même thème que le matin, « le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines », en abordant en particulier la question cruciale du « centre d’échange » qui est développée dans l’article 51 de l’avant-projet d’accord et dont l’existence a été jugée très importante par les PEID du Pacifique.

« Le centre d’échange sert de plateforme centralisée permettant aux États Parties [de recueillir,] d’évaluer, [de publier] [de rendre publiques] et de diffuser des informations sur les questions suivantes et d’y avoir accès », précise le paragraphe 3 dans sa variante 1 qui énumère ensuite les divers domaines sur lesquels les informations seraient échangées par le biais du centre (alinéas a à h).  Le paragraphe 3 variante 2 indique pour sa part que « les fonctions du centre d’échange sont précisées par la Conférence des Parties », avant le paragraphe 4 qui mentionne ce que le centre d’échange doit ou devrait faire.

L’Union européenne a estimé qu’il n’était pas utile de commencer à citer l’ensemble des fonctions du centre d’échange, appelant donc tout simplement à supprimer les paragraphe 3 et 4 de l’article 51.  De l’avis de Singapour et des États-Unis, il faut simplement simplifier la rédaction du paragraphe 3 et éviter de trop entrer dans les détails.  La Nouvelle-Zélande a proposé d’intervertir l’ordre des paragraphes 3 et 4, tandis que l’Australie a plaidé pour une fusion de ces mêmes paragraphes.  Pour la CARICOM, ce sont les alinéas a) et b) du paragraphe 3 qu’il faut fusionner.

En comparant les variantes 1 et 2 du paragraphe 3, les Philippines ont dit préférer la première.  C’est aussi le cas pour les Maldives et la Suisse, qui ont toutefois reconnu que les modalités opérationnelles du centre devraient être établies par la conférence des Parties, un peu comme cela fut le cas pour le centre d’échange relatif au Protocole de Nagoya, a précisé la Suisse

En revanche, la Nouvelle-Zélande a préféré la variante 2: pour cette délégation, les fonctions du centre d’échange pourront être précisées par la Conférence des Parties « le cas échéant ».  Un avis auquel la Turquie a souscrit, ainsi que la Chine

Les discussions ont ensuite porté sur le paragraphe 4 qui comprend six alinéas donnant des détails concernant les activités du centre d’échange.  Ainsi, l’alinéa a) prévoit que celui-ci a pour rôle de « faire correspondre les besoins en matière de renforcement des capacités avec l’appui disponible et avec les fournisseurs de transfert de techniques marines, y compris les entités gouvernementales, non gouvernementales ou privées désireuses de participer comme donateurs au transfert de techniques marines, et [fournir] [faciliter] l’accès au savoir-faire et aux compétences correspondants ».

Les États-Unis ont proposé que l’alinéa a) commence par: « Permet aux États de faire correspondre les besoins […] ».  Le groupe CLAM a dit souhaiter que l’on garde le verbe « faciliter » plutôt que « fournir », mais c’est le contraire qu’a proposé le G77 qui a préféré le verbe « fournir ».  Le Japon a estimé qu’il fallait d’abord s’entendre sur toutes les questions substantielles avant de revenir sur la nature et les fonctions du centre d’échange.  Néanmoins, la délégation a dit préférer le verbe « faciliter ».  De plus, les États-Unis ont suggéré qu’il n’y ait pas de centres d’échange régionaux comme cela est prévu à l’alinéa b). 

Les délégués ont par la suite abordé les paragraphes 1 et 2 de l’article 51.  Le premier dispose qu’« il est créé un centre d’échange », alors que le second se lit de la manière suivante: « Le centre d’échange est principalement constitué d’une plateforme Web en libre accès.  Il comprend également un réseau d’experts et de praticiens spécialisés dans les domaines pertinents.  Les modalités précises de fonctionnement du centre d’échange sont fixées par la Conférence des Parties. » 

Si toutes les délégations, comme le G77, ont agréé au paragraphe 1 et au principe de la mise en place d’un centre d’échange, les avis ont été divisés sur le paragraphe 2.  En effet, le groupe CLAM a souhaité que le second paragraphe soit supprimé, tandis que les PEID du Pacifique ont plaidé pour qu’il soit laissé tel quel. 

L’UE a fait une distinction en proposant d’éliminer les deux premières phrases de ce paragraphe et de ne conserver que la dernière.  De l’avis de la Fédération de Russie, la seconde phrase du paragraphe 2 prête à confusion.  Les États-Unis ont de leur côté plaidé pour une meilleure coordination entre les phrases, pour mieux comprendre de quoi il s’agit.  Pour cette délégation, la Conférence des Parties devrait fixer les modalités du fonctionnement du centre. 

Cuba a souhaité que le paragraphe 2 soit maintenu tel quel, notamment avec la référence au réseau d’experts dans la deuxième phrase.  Mais pour l’Australie, cette référence prête à confusion, puisque les prérogatives du réseau d’experts ne sont pas connues.  En ce qui concerne la plateforme Web, la délégation australienne a précisé qu’elle devait être libre d’accès.  Enfin, la Commission océanographique intergouvernementale de l’UNESCO a rappelé avoir déjà un prototype de centre d’échange dont le fonctionnement pourrait servir de référence aux délégations. 

Ensuite, le paragraphe 5 du même article précise que: « Le centre d’échange tient compte de la situation particulière des petits États insulaires en développement [et des États archipélagiques en développement], facilite l’accès au centre pour permettre à ces États de l’utiliser sans entraves ni charges administratives excessives, comprend des informations sur les activités visant à promouvoir le partage de l’information, la sensibilisation et la diffusion d’informations dans et avec ces États, et offre des programmes particuliers à ces États.] »  Les États-Unis ont jugé ce paragraphe superflu: le centre d’échange n’aura pas pour vocation de cibler un groupe d’États particuliers, a dit le délégué. 

En référence au paragraphe 6, qui prévoit que le centre d’échange sera administré par le secrétariat ou la Commission océanographique intergouvernementale de l’UNESCO, en association avec les organisations compétentes, l’Indonésie a souhaité que ce rôle soit plutôt confié à la Commission.  Le Canada a fait observer que la Conférence intergouvernementale ne pouvait pas choisir comme administratrice du futur accord une organisation externe sans en référer à cette dernière.  Il faut en effet se garder de prendre une décision sans l’aval de l’organisation mentionnée, a renchéri l’Australie.  La Fédération de Russie n’a pas dit autre chose en s’insurgeant contre l’idée de créer des obligations pour une partie tierce.  L’Organisation maritime internationale (OMI) a dit sa disponibilité à collaborer avec la Commission océanographique intergouvernementale si jamais cette dernière était désignée comme administratrice du centre d’échange.  L’OMI s’accommoderait également de tout autre choix, a précisé son représentant. 

Le centre pourrait aussi être administré par le secrétariat, comme le prévoit une des options du texte, une solution qui a convenu à Nauru, aux États-Unis et au groupe CLAM.

Ce dernier a entendu également conserver le paragraphe 7 selon lequel « il est dûment tenu compte de la confidentialité des informations fournies dans le cadre du présent Accord ».  La République de Corée a dit ne pas avoir d’objection quant à ce dernier paragraphe, tandis que d’autres délégations ont préféré demander davantage de précisions avant de se prononcer. 

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