Biodiversité marine: les délégations cherchent le cap à la veille de la clôture de la troisième session des négociations

MER/2117
29 août 2019
Troisième session, 49e et 50e séances – matin & après-midi

Biodiversité marine: les délégations cherchent le cap à la veille de la clôture de la troisième session des négociations

Au lancement, le 19 août dernier, du troisième cycle de négociations intergouvernementales pour l’élaboration d’un instrument international sur la protection de la biodiversité marine, les délégations avaient grand espoir d’arriver à quai au 30 août, mais l’avant-dernière journée des délibérations a laissé transparaître des divergences notables entre les différentes parties.

La Présidente de la Conférence, Mme Rena Lee, avait pourtant établi un avant-projet d’accord censé servir de gouvernail, avec l’aide de la Division des affaires maritimes et du droit de la mer.  Mais de nombreuses parties prenantes restent campées sur leurs positions, faisant ainsi courir le risque de voir chavirer la barque qui devrait les conduire, au premier semestre de l’année prochaine, à l’adoption, par l’Assemblée générale, d’un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale.

Aujourd’hui, comme pour les jours précédents, de nombreuses divergences ont marqué les échanges qui étaient centrés sur le « Groupe de travail officieux sur les études d’impact sur l’environnement », en matinée, et celui sur « les questions interdisciplinaires », dans l’après-midi.

En matinée, les commentaires ont porté sur le projet d’article 34, relatif à la « notification et consultation publiques », ainsi que sur les projets d’article 35 à 37, qui portent notamment sur l’établissement, la publication ou encore l’examen et l’évaluation « des rapports [d’étude] d’impact sur l’environnement ». 

Des divergences de vues sont apparues au sujet du rôle des États adjacents dans le cadre des études d’impact sur l’environnement, des procédures d’accès aux informations relatives au processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement, et du rôle de la Conférence des Parties dans l’élaboration de certaines procédures.

L’inclusion ou non d’un exposé du scénario le plus défavorable que pourrait entraîner une activité prévue a également été débattu de même que l’idée de créer, dans le cadre du nouvel instrument, un organe/réseau scientifique et technique qui pourrait se voir confier la tâche d’évaluer les rapports.

Des préoccupations ont également été soulevées au sujet de la pesanteur que pourrait avoir le processus de notification des éventuelles parties prenantes.

Les discussions sur la création d’un organe/réseau scientifique et technique se sont poursuivies dans l’après-midi, qui était consacrée à l’examen des articles 48, 49 et 50 relatifs aux « arrangements institutionnels » du futur instrument.

Les débats ont surtout porté sur la composition, le rôle et le mode de fonctionnement de cet organe, appelé de leurs vœux par l’Australie, l’Union européenne, les États-Unis ou encore la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et les petits États insulaires en développement (PEID) du Pacifique.

Ramant à contre-courant, la Fédération de Russie a cependant estimé que la création d’un tel organe minerait les organes existants et mènerait à la création d’une structure « trop bureaucratique et politisée ». 

Les négociateurs ont également débattu des fonctions et de la fréquence des réunions de la Conférence des Parties, du calendrier d’adoption de son règlement intérieur ou encore du bien fondé de le faire de manière consensuelle.  La question de l’organisation du secrétariat a aussi été abordée.

La troisième session de la Conférence intergouvernementale arrivera à quai demain, vendredi 30 août.  Les délégations se retrouveront le matin, dès 10 heures, pour discuter des pouvoirs des représentants. 

CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE CHARGÉE D’ÉLABORER UN INSTRUMENT INTERNATIONAL JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT SE RAPPORTANT À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER ET PORTANT SUR LA CONSERVATION ET L’UTILISATION DURABLE DE LA BIODIVERSITÉ MARINE DES ZONES NE RELEVANT PAS DE LA JURIDICTION NATIONALE

Examen de la question visée aux paragraphes 1 et 2 de la résolution 72/249 de l’Assemblée générale

Groupe de travail officieux sur les études d’impact sur l’environnement

Les délégations ont entamé leurs travaux, ce matin, par des délibérations sur la question majeure des études d’impact sur l’environnement.  L’article 34, relatif à la « notification et consultation publiques », a été le premier commenté.  Son premier paragraphe dispose que « les États Parties veillent à notifier rapidement les parties prenantes des activités prévues qui relèvent de leur juridiction ou de leur contrôle et à leur donner des possibilités effectives et limitées dans le temps de participer à l’ensemble du processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement, y compris en présentant des observations, avant de prendre une décision quant à la poursuite de cette activité ».

Pour l’Union européenne (EU), il est effectivement crucial de tenir des consultations aussi ouvertes que possible, tandis que Trinité-et-Tobago, au nom de la Communautés des Caraïbes (CARICOM), a apporté son accord total sur ce paragraphe.  La Chine a toutefois estimé que ce sont les États parties, et non pas les parties prenantes, qui méritent d’être notifiées.  Si les États-Unis ont souhaité que ces notifications se fassent en temps voulu afin de permettre des observations, la délégation a cependant estimé qu’il serait pesant de notifier toutes les parties prenantes éventuelles.  Dans le même ordre d’idées, le Japon a estimé que les notifications mentionnées dans ce paragraphe pourraient être simplifiées selon une nouvelle formulation que la délégation entend transmettre au secrétariat par écrit. 

L’attention des délégations a ensuite porté sur le second paragraphe de l’article 34, qui contient une liste de certaines parties prenantes « susceptibles d’être touchées » par les études d’impact sur l’environnement. 

La Fédération de Russie a souhaité la suppression de ce paragraphe en arguant que la liste des parties prenantes ne peut être exhaustive.  Un avis partagé par les États-Unis et la République de Corée.

Le paragraphe 3 dispose quant à lui que « la notification et la consultation du public doivent être transparentes et inclusives [, et ciblées et proactives lorsqu’elles impliquent les petits États insulaires en développement adjacents] ». 

La Palestine, s’exprimant au nom du Groupe des 77 et la Chine (G77), a souhaité que le texte entre crochets soit pris en compte, un avis également partagé par l’Algérie, qui s’est exprimée au nom du Groupe des États d’Afrique, et la Norvège, entre autres.  A contrario, la Chine et Singapour ont souhaité ne pas donner trop d’importance aux États adjacents dans le cadre des études d’impact sur l’environnement.  L’UE a de son côté dit soutenir ce libellé, à condition que le paragraphe s’arrête avant l’ouverture des crochets, une position sur laquelle s’est alignée la Suisse.  Au nom des petits États insulaires en développement (PEID) du Pacifique, les Îles Salomon ont suggéré que les consultations dont il est fait référence incluent les PEID quand ceux-ci sont adjacents à la zone d’étude d’impact. 

L’UE a par ailleurs appelé à remplacer le terme « impacts transfrontières » et à enlever « de fonds » dans l’expression « les observations de fonds » en rapport avec le paragraphe 4 de l’article 34.

Les délégations ont enchaîné en commentant le paragraphe 5 qui dispose que « les États Parties [qui procèdent à une étude d’impact sur l’environnement en vertu du présent Accord] établissent des procédures permettant l’accès aux informations relatives au processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement prévu dans le présent Accord.  [Néanmoins, les États Parties ne sont tenus de communiquer aucun renseignement non public ou susceptible de porter atteinte à des droits de propriété intellectuelle ou à d’autres intérêts]. » 

La CARICOM a estimé que tous les États parties doivent établir des procédures permettant l’accès aux informations relatives au processus d’évaluation de l’impact sur l’environnement.  L’UE a dit être d’accord avec la clause de confidentialité, tandis que l’Australie a estimé que des informations sensibles ne doivent en aucun cas être rendues publiques. 

Plusieurs orateurs ont par ailleurs souhaité que le paragraphe 6 soit déplacé, la Fédération de Russie estimant qu’il n’est pas à sa place, alors que le Canada a demandé sa suppression, suivi en cela par l’UE et la Chine.  Ce paragraphe dispose que « [tous les États et, en particulier,] Les États côtiers adjacents [, y compris les petits États insulaires en développement,] sont [tenus informés] [consultés activement [, s’il y a lieu,] dans le cadre] des procédures de suivi, d’établissement de rapports et d’examen concernant [une activité approuvée en vertu du présent Accord] [les activités dans les zones situées au-delà de la juridiction nationale] ».

Le paragraphe 7 dispose en outre que « des procédures peuvent être élaborées par la Conférence des Parties pour faciliter la consultation au niveau international ».  La Fédération de Russie n’a pas souhaité que ces « procédures » soient confiées à la Conférence des Parties, estimant que l’on peut en faire une annexe du futur instrument.

Les délégations ont ensuite porté leur attention sur l’article 35 qui porte sur l’« établissement et contenu des rapports d’étude d’impact sur l’environnement », et dont le paragraphe 1 dispose qu’« il incombe aux États Parties d’établir un rapport d’étude d’impact sur l’environnement pour toute évaluation entreprise en application de la présente partie ». 

Au nom du groupe CLAM (Core Latin American), l’Uruguay a proposé de supprimer le terme « établissement » dans le titre de l’article et a demandé que dans le premier paragraphe, le terme « partie » soit remplacé par « instrument ». 

Le paragraphe 2 prévoit que « lorsque l’étude de l’impact sur l’environnement est requise en application de la présente partie, le rapport correspondant [doit] [peut] comporter [au minimum les éléments suivants] ».  Une longue liste de critères est ensuite énumérée, allant des alinéas « a » à « q ». 

Faute de compromis au sein du Groupe, le G77 a laissé le soin à ses membres de faire des commentaires sur les différents alinéas du paragraphe 2.  L’UE a marqué ses préférences en mentionnant les alinéas qui lui semblent les plus pertinents, insistant pour que soit retirée toute référence aux « impacts sociaux, économiques, culturels ».  La CARICOM a souhaité que l’alinéa « f » soit retiré, jugeant qu’il n’apporte pas une valeur ajoutée probante. 

Le paragraphe 3 de l’article 35 a également été amendé par l’UE qui a notamment proposé un nouveau libellé. 

Les commentaires ont ensuite porté sur l’article 36 relatif à la « publication des rapports [d’étude] », lequel prévoit que « les États Parties publient et communiquent les rapports sur les résultats des évaluations conformément [aux articles 204 à 206] [à l’article 205] de la Convention [, y compris par l’intermédiaire du centre d’échange] ». 

L’UE a dit souhaiter que l’on indique simplement « en accord avec la Convention », au lieu d’énumérer des articles de cette dernière, alors que les PEID du Pacifique ont préféré conserver le libellé originel.  La CARICOM a également dit ne pas trouver d’inconvénient à citer ces articles spécifiques de la Convention.  Même son de cloche pour le Groupe des États d’Afrique qui a dit soutenir cet article tel qu’il est rédigé, alors qu’ici encore, le G77 a laissé le soin à ses membres de faire part de leurs préférences.  La Norvège a précisé que cet article est très important pour sa délégation. 

En vertu de l’article 37 sur l’« examen et évaluation des rapports [d’étude] », « les rapports d’étude d’impact sur l’environnement établis en vertu du présent Accord sont examinés et évalués sur la base de méthodes scientifiques approuvées [par [l’Organe] [le Réseau] scientifique et technique]] ».  À ce sujet, l’UE a dit ne pas souhaiter que l’évaluation des rapports soit confiée à l’organe/réseau scientifique et technique.  Les PEID du Pacifique ont demandé que soit enlevée la référence « sur la base de méthodes scientifiques approuvées ».  Pour la Fédération de Russie, la question ne se pose même pas, puisque la délégation est opposée à l’idée de création d’un organe/réseau scientifique et technique dans le cadre du nouvel instrument.  Pour la Norvège également, cet article doit être retiré de l’accord, « puisque ce sont les États parties qui doivent être responsables de l’examen et l’évaluation des rapports ». 

Groupe de travail officieux sur les questions interdisciplinaires

Dans l’après-midi, les négociateurs se sont penchés sur les articles 48, 49 et 50 de l’avant-projet d’accord portant sur les « Arrangements institutionnels » du futur instrument, à savoir le fonctionnement de la Conférence des Parties, la création d’un organe scientifique et technique, et l’organisation du secrétariat.

Entamant les débats avec l’article 48, sur la « Conférence des Parties », l’ensemble des délégations ont approuvé le libellé actuel du paragraphe 1: « Il est créé une Conférence des Parties. »

S’agissant du paragraphe 2 sur la fréquence des réunions de la Conférence des Parties, le groupe CLAM (Core Latin American) a proposé de remplacer l’expression « régulièrement » par « chaque année », de la façon suivante: « Par la suite, les réunions ordinaires de la Conférence ont lieu chaque année, selon la fréquence déterminée par la Conférence à sa première réunion. » 

La Fédération de Russie a cependant déclaré ne pas être prête, à ce stade, à envisager des réunions régulières ou annuelles.  Le pays a ainsi estimé qu’il convenait de laisser le soin à la Conférence des Parties de décider, lors de sa première réunion, de la fréquence de ses réunions.

Passant à l’examen du paragraphe 3 sur le règlement intérieur de la Conférence des Parties, le Groupe des 77 et la Chine (G77) ont proposé de rajouter le libellé suivant à la fin de la première phrase: « La Conférence des Parties arrête et adopte son propre règlement intérieur et celui de tout organe subsidiaire qu’elle peut créer, avant le premier anniversaire de l’entrée en vigueur du présent accord. »  Le groupe CLAM a quant à lui proposé que le règlement intérieur soit adopté lors de la première session de la Conférence.  Sans pour autant approuver l’une ou l’autre de ces propositions, l’Union européenne (UE) a appelé à faire en sorte d’éviter que trop de temps ne s’écoule avant l’adoption du règlement intérieur de la Conférence des Parties.

Les États-Unis ont, de leur côté, proposé la formulation suivante: « La Conférence des Parties arrête et adopte par consensus son propre règlement intérieur et celui de tout organe subsidiaire qu’elle peut créer. »  L’Australie et la Chine ont appuyé cette proposition, de même que la Fédération de Russie et l’Islande.  Ces derniers ont précisé que le consensus devrait être la méthode générale applicable par défaut à l’ensemble des travaux de la Conférence des Parties, et pas uniquement à l’adoption de son règlement intérieur.  Le Groupe des États d’Afrique a toutefois noté que d’autres instruments internationaux ayant une disposition similaire concernant l’adoption par consensus du règlement intérieur n’étaient toujours pas parvenus à adopter un document.  « Dans certaines situations, le consensus peut donner un droit de veto à une seule délégation qui s’oppose à la volonté de la grande majorité des États parties », a mis en garde le Groupe.

La Nouvelle-Zélande a quant à elle appelé à inclure les dispositions du paragraphe 2 de l’article 19 dans les dispositions du paragraphe 3 de l’article 48, comme suit: « En règle générale, la Conférence des Parties prend les décisions par consensus.  En cas d’échec des efforts faits pour dégager un consensus, la procédure prévue dans le règlement intérieur de la Conférence s’applique. » 

La Russie a en outre appelé à supprimer la mention suivante au sein du paragraphe 3: « et celui de tout organe subsidiaire qu’elle peut créer ».  la délégation a en effet jugé préférable de ne pas créer de structures onéreuses dans le cadre de l’accord et de sa Conférence des Parties. 

Avant de passer à l’analyse du paragraphe 4, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Canada et l’Australie ont appelé à inclure un nouvel article, qui insisterait sur le besoin de transparence dans le fonctionnement de la Conférence des Parie, une proposition appuyée par les petits États insulaires en développement (PEID) du Pacifique.  La Communauté des Caraïbes (CARICOM) a cependant déclaré qu’elle n’était pas convaincue de la nécessité d’inclure un paragraphe spécifique sur cette question.

S’agissant du paragraphe 4 de l’article 48, sur les fonctions de la Conférence, le G77 a demandé des précisions sur la signification de l’expression « suit de près l’application du présent Accord ».  L’UE a quant à elle appelé à bien faire la distinction, dans la formulation du cet article, entre les arrangements institutionnels et les fonctions fondamentales qui incomberont à la Conférence des Parties.  L’Union a en effet estimé que ces dernières n’avaient pas à figurer dans le texte de l’accord.

Dans le même ordre d’idées, la Nouvelle-Zélande a appelé à rendre le paragraphe 4 plus explicite dans sa formulation, en remplaçant la première phrase actuelle (« La Conférence des Parties examine et suit de près l’application du présent Accord et, à cette fin: ») par la phrase suivante: « La Conférence des Parties devra, conformément à son mandat et aux dispositions de cet accord, remplir les fonctions suivante: ».  Le pays a en outre appuyé l’inclusion de la mention entre crochets suivante au point c) du paragraphe 4: « [, notamment en établissant des procédures de coopération et de coordination entre ces organes] ». 

À l’inverse, les États-Unis et la Fédération de Russie ont proposé de supprimer du point c) du paragraphe 4, les libellés suivants: « [, notamment en établissant des procédures de coopération et de coordination entre ces organes] [, notamment en invitant les autres organes mondiaux, régionaux et sectoriels à instaurer des procédures de coopération] ». 

Le groupe CLAM a estimé que ce point c) était potentiellement redondant avec la première phrase du paragraphe 4.  Ce paragraphe mélange les objectifs et les fonctions de la Conférence des Parties, a renchéri le Japon

Jugeant, en outre, que la coopération mentionnée au sein du paragraphe 4 ne devait pas se limiter aux instruments juridiquement contraignants, la CARICOM a quant à elle plaidé pour supprimer l’expression « en vigueur » dans le point c), une proposition appuyée par les PEID du Pacifique

La Nouvelle-Zélande, le groupe CLAM et les États-Unis ont par ailleurs proposé d’arrêter le point d) après le terme « Accord », afin d’éviter de donner une liste d’organes subsidiaires pouvant être créés par la Conférence des Parties.  La Russie a même proposé de supprimer le point d) dans son ensemble, pour éviter de mettre en place un système complexe et couteux d’organes subsidiaires.

Au contraire, la Groupe des États d’Afrique a appuyé la mention d’un mécanisme subsidiaire d’accès aux ressources biologiques et de partage des avantages à l’alinéa i) du point d). 

Passant à l’analyse du paragraphe 5 de l’article 48, sur l’examen de la mise en œuvre de l’accord par la Conférence des Parties, l’UE a appelé à y inclure une disposition concernant le délai pour procéder à cet examen.

Tout en se disant ouverte à l’idée d’un examen de mise en œuvre, la CARICOM a toutefois appelé à s’en tenir à des dispositions générales sur les prises de décisions de la Conférences des Parties en la matière.  Le groupe a en outre demandé de préciser le sens de l’expression « propose des moyens de renforcer le contenu ». 

La Fédération de Russie a proposé que la Conférence des Parties se borne à « formuler des recommandation » dans le cadre de cet examen.  Quant à la Chine, elle a jugé prématuré, à ce stade, de déterminer les conditions du futur examen.  Le Japon est même allé jusqu’à dire que le paragraphe 5 pourrait s’avérer superflu.

Par ailleurs, les PEID du Pacifique ont proposé l’inclusion d’un paragraphe 6 pour donner à la Conférence des Parties la possibilité de demander au Tribunal international du droit de la mer un avis consultatif sur toute question juridique pertinente.

Passant à l’analyse de l’article 49, intitulé « [Organe] [Réseau] scientifique et technique », le G77 a opté en faveur du terme « organe scientifique et technique ».  L’UE a également préféré parler d’« organe » plutôt que de « réseau ».  En outre, l’Union a proposé de rajouter après le terme « experts », au paragraphe 2 sur la composition du futur organe, l’expression suivante: « avec des compétences scientifiques adaptées », une proposition appuyée par les États-Unis et l’Australie.  L’UE a également proposé de rajouter le fait que cet organe scientifique et technique fonctionnera de manière consultative, une proposition soutenue par la République de Corée.  Cette dernière a, de plus, appelé à respecter dans l’article le caractère volontaire de la coopération entre États parties pour le renforcement des capacités et du transfert de techniques marines.

À l’inverse de la position européenne, la CARICOM a appelé à ce que l’organe soit en mesure de fournir des orientations à la Conférence des Partie sans que cette dernière en fasse expressément la demande.  En outre, concernant le paragraphe 4 sur les fonctions du futur organe, la CARICOM s’est prononcée en faveur de la variante 1, qui propose une liste des différentes attributions de l’organe, par opposition à la variante 2 (« Les fonctions de [l’organe] [du réseau] sont précisées par la Conférence des Parties.] »).

Les PEID du Pacifique ont quant à eux appelé à ce que le titre de l’article 49 soit le suivant: « Organe scientifique, technique et technologique ».  Dans la lignée de la vision de la CARICOM, le groupe a appelé à supprimer l’expression « [et à sa demande,] » au paragraphe 4, pour donner la possibilité à l’organe d’agir sans la demande de la Conférence des Parties, une proposition soutenue par le Sénégal

La Fédération de Russie a quant à elle appelé à supprimer l’article 49 dans sa totalité, estimant que la création de cet organe minerait les autres organes existants et conduirait à la création d’une structure « trop bureaucratique et politisée ».

Les États-Unis ont estimé que l’organe devrait être ouvert aux États non parties à l’accord et capable de faire appel à d’autres organes, avec l’approbation de la Conférence des Parties.  Le pays a appelé à supprimer le point m): « Met au point des programmes de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines ».  Quant au point suivant, qui donne la possibilité à l’organe de créer des organes subsidiaires, la délégation a demandé de préciser quels types d’organe subsidiaire l’organe serait en mesure de créer.

Revenant sur la composition de l’organe, le Canada s’est interrogé de savoir s’il devrait être composé d’experts indépendants ou de représentants des États, pour ensuite se prononcer en faveur d’experts gouvernementaux.  La composition de l’organe n’est en effet pas claire à l’heure actuelle, a estimé l’Australie, préférant un modèle selon lequel chaque État partie serait en mesure de nommer des experts scientifiques au sein de l’organe.  Il faut toutefois préciser dans l’accord la taille de l’organe, pour éviter de créer une structure gigantesque, a demandé la Chine, appelant également à préciser dans le texte que cet « organe scientifique et technique est lui-même un organe subsidiaire de la Conférence des Parties ».  Les experts doivent aussi avoir des compétences scientifiques ou techniques, a poursuivi la Chine, qui s’est opposée à l’examen par l’organe des programmes nationaux, estimant que cette fonction devrait revenir à la Conférence des Parties, tout comme la création d’organes subsidiaires.

Passant à l’analyse de l’article 50, intitulé « Secrétariat », le G77 a estimé qu’il serait en effet judicieux de créer un secrétariat dans le cadre de l’instrument.  Le Groupe des États d’Afrique a préféré la variante 1 et la variante 3 proposées dans l’article concernant les fonctions du secrétariat.  La CARICOM a proposé de travailler sur la base des variantes 1 et 2, que le groupe n’a pas jugées contradictoires.  Le groupe CLAM s’est, de son côté, clairement prononcé en faveur de la variante 1.  Quant à l’UE, elle a estimé qu’il était encore trop tôt dans les négociations de l’accord pour aller de l’avant dans la formulation de ce paragraphe. 

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