Конференции, заседания и мероприятия ООН > Доклад Генерального секретаря
Доклад Генерального секретаря
Выдача мандатов и их осуществление: анализ и рекомендации для содействия обзору мандатов
Полный текст доклада + Corr.1
Резюме доклада
На Всемирном саммите в сентябре 2005 года мировые лидеры приняли решение «укрепить и обновить программу работы Организации Объединенных Наций, чтобы она соответствовала современным потребностям государств-членов». С этой целью они поручили Генеральной Ассамблее и другим соответствующим органам провести «обзор всех мандатов, выданных более чем пять лет назад на основе резолюций Генеральной Ассамблеи и других органов», и обратились ко мне с просьбой содействовать проведению этого обзора аналитической работой и рекомендациями. Настоящий доклад подготовлен в ответ на эту просьбу, и его цель заключается в том, чтобы обеспечить государства-члены аналитическими рамками для проведения ими обзора нынешних мандатов Организации.
Мандаты директивных органов являются выражением воли государств-членов и тем инструментом, с помощью которого они наделяют Генерального секретаря полномочиями и делают его ответственным за выполнение их просьб. Для целей настоящего доклада мандат определяется как вытекающие из резолюций Генеральной Ассамблеи или одного из других органов просьбы или указания о принятии мер Секретариатом Организации Объединенных Наций или другими исполнительными органами системы.
В ответ на просьбы, поступившие от ряда государств-членов, Секретариат составил электронный перечень мандатов, вытекающих из резолюций Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Совета Безопасности1. Этот перечень, представляемый как онлайновый перечень с поисковым механизмом, предоставит государствам-членам удобный доступ к информации о действующих и потенциально действующих мандатах Организации, выданных более чем пять лет назад, и о резолюциях, из которых они вытекают2.
Следует заново проанализировать весь мандатный цикл, в рамках которого мандаты принимаются, финансируются, осуществляются, а затем рассматриваются на предмет продления, изменения или отмены. В целях проведения надлежащего и полностью всеобъемлющего обзора государства-члены должны иметь возможность лучше следить за выполнением своих мандатов. Существующая ныне система не дает достаточных возможностей для того, чтобы межправительственный орган после принятия той или иной резолюций мог анализировать эффективность выданных им мандатов и то, как они способствуют решению стоящих перед Организацией общих приоритетных задач в качестве основы для принятия последующих решений. Этот опасный пробел привел к обострению указанных ниже проблем, которые являются общими для тематических областей, департаментов и органов по всей Организации:
Обременительные требования по представлению документов
Самым очевидным признаком отсутствия логичной системы оценки мандатов и их эффективности является наличие обременительной массы нескоординированных докладов, запрашиваемых от Секретариата. Количество этих докладов сказывается на их качестве и эффекте, а также создает чрезмерную нагрузку для государств-членов и ложится непосильным бременем на Секретариат. Поскольку информация, которая давала бы общую картину деятельности Организации в той или иной области, нередко отсутствует, с помощью этих докладов трудно судить об эффективности мандатов в деле достижения поставленных перед Организацией целей.
Дублирование деятельности внутри главных органов и между ними
Год за годом Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет и Совет Безопасности продолжают принимать новые мандаты по тем же вопросам, подчас даже по нескольким пунктам повестки дня в одном и том же органе, причем обычно при этом не привносятся никакие новые идеи или подходы. Хотя некоторое дублирование мандатов, выдаваемых различными органами, неизбежно, а рассмотрение одного вопроса с различных точек зрения желательно, наличие многочисленных связанных между собой мандатов в целом может приводить к путанице, излишней работе и разбазариванию средств.
Неуправляемый механизм осуществления с элементами дублирования
Увеличение числа мандатов привело в некоторых случаях к появлению элементов дублирования, нескоординированности и непоследовательности в механизме осуществления мандатов, в результате чего конечный результат оказывается не столь значительным, как сумма всех составных частей. Почти не дается никаких указаний относительно того, что делать с предыдущими мандатами по этому же самому вопросу, в результате чего и предыдущие мандаты сохраняются в течение целого ряда лет.
Несоответствие между мандатами и ресурсами
Одна из основных и постоянно возникающих проблем, особенно для Секретариата, заключается в том, что год за годом принимаются сотни мандатов, подлежащих осуществлению с помощью ресурсов, объем которых неадекватен. Государства-члены накладывают новые обязанности, но при этом не выделяют соответствующих средств и не дают никаких директивных указаний относительно того, как должны перераспределяться имеющиеся ресурсы. Это несоответствие ведет к реальным издержкам для Организации и тех людей, которых она обслуживает.
* * *
Некоторые из этих проблем можно было решить путем укрепления существующей системы, чтобы государства-члены лучше следили за выполнением своих мандатов. Более активное стратегическое взаимодействие за счет представления государствам-членам более полных отчетов о ходе выполнения мандатов не только разгрузило бы Секретариат, но и, что более важно, позволило бы государствам-членам устанавливать, осуществляются ли мандаты эффективным образом и содействуют ли они достижению общих целей и выполнению приоритетных задач Организации. Эта более транспарентная система позволила бы государствам-членам при рассмотрении вопроса о принятии или продлении мандатов принимать обоснованные и хорошо продуманные решения относительно будущего курса Организации. Для такой системы потребовалась бы разработка следующих трех инструментов, применение которых должно носить более стратегический характер:
a) Требования в отношении отчетности и документации. Систему отчетности следует усовершенствовать и консолидировать, чтобы предоставлять своевременную, краткую и ясную информацию, которая отвечает потребностям государств-членов, но не создает перегрузок для Секретариата.
b) Отслеживание и оценка мандатов. Главный орган, выдавший мандат, должен иметь информацию о его эффективности и должен понимать, каким образом этот мандат вписывается в общую программу работы Организации, благодаря чему можно было бы принимать решение относительно будущего таких мандатов. Информация оценочного характера имеет решающее значение для этой цели, поэтому необходимо улучшить работу по ее подготовке.
c) Директивные решения и резолюции. Принимая резолюции, государства-члены должны указывать стратегическое направление и цели, а для обеспечения более полной подотчетности Генеральный секретарь должен определять, какой орган или департамент больше всего подходит для руководства усилиями по осуществлению.
В целях обеспечения предоставления информации стратегического характера, которая отвечала бы подлинным потребностям в знаниях о деятельности Организации Объединенных Наций, по каждой приоритетной области деятельности Организации можно было бы подготовить ряд ключевых политических докладов, с тем чтобы давать полную картину о всех мероприятиях, проводимых в каждой тематической области. Когда тот или иной проект резолюции находится на рассмотрении, Секретариат мог бы предоставлять в дополнение к оценке бюджетных последствий информацию о предлагаемых мандатах, содержащихся в резолюции. Такая информация могла бы включать в себя: a) ход осуществления и оценку эффективности выполнения предыдущих мандатов по этому же вопросу; b) объяснение того, каким образом предлагаемый мандат будет дополнять существующие структуры, конференции, доклады и виды деятельности; и c) указание на то, каким образом этот мандат может служить общим целям Организации.
Кроме того, онлайновый перечень мандатов мог бы использоваться государствами-членами в качестве простого инструмента отслеживания, чтобы получать для себя основную информацию о ходе осуществления своих мандатов, о чем просило несколько делегаций. Я буду продолжать содействовать усилиям государств-членов по рационализации мандатов в различных тематических областях путем проведения аналитических исследований и разработки возможных вариантов рассмотрения. Государства-члены могут пожелать инициировать процесс более полного рассмотрения вопроса о том, какой межправительственный орган должен быть главным форумом для рассмотрения определенных вопросов, а также способов улучшения координации деятельности главных органов.
Упомянутые выше проблемы и вопросы по-разному проявляются в отношении каждого из программных приоритетов Организации и научно-исследовательских и учебных институтов Организации Объединенных Наций:
A. Поддержание международного мира и безопасности
Из-за того, что конфликты становятся все более сложными и существует взаимосвязь между вопросами безопасности и развития, произошло дублирование органов по этому комплексу вопросов, в связи с чем как система отчетности, так и механизм нуждаются в обновлении. Новая Комиссия по миростроительству может способствовать согласованию стратегий и обеспечению более четкого разделения обязанностей в рамках деятельности по миростроительству. Доклады о ситуациях, которые больше не являются кризисными, можно было бы представлять реже, а доклады по одной и той же теме, представляемые различным органам, можно было бы сводить воедино. В целях обеспечения принятия эффективных и своевременных ответных мер следует прилагать усилия к обеспечению того, чтобы предусмотренные в мандатах потребности подкреплялись адекватными ресурсами.
B. Содействие поступательному росту и устойчивому развитию
Экономический и Социальный Совет, опираясь на подтверждение в Итоговом документе Всемирного саммита его центральной роли, должен более эффективно осуществлять обзор, регулирование и контролирование деятельности вспомогательного механизма. Учитывая особенности каждой тематической области, начиная с торговли и финансов и кончая устойчивым развитием и населенными пунктами, государства-члены могли бы проводить обзоры мандатов с использованием аналитических рамок и опорой на различные сети, созданные в контексте Исполнительного комитета по экономическим и социальным вопросам. Следует упорядочить требования по представлению документов, с тем чтобы способствовать более эффективному осуществлению последующей деятельности по выполнению Декларации тысячелетия. Ресурсы, выделяемые на цели развития, должны носить более предсказуемый характер, и ими следует управлять таким образом, чтобы обеспечить охват высокоприоритетных видов деятельности.
C. Развитие Африки
Благодаря принятию в 2002 году программы «Новое партнерство в интересах развития Африки» (НЕПАД) появилась возможность консолидировать различные подходы к развитию в Африке вокруг подхода, четко определенного самими африканскими странами и реализуемого их усилиями. В настоящее время, как представляется, было бы целесообразно провести обзор всех мандатов, принятых до создания НЕПАД, с тем чтобы упорядочить их в контексте НЕПАД и обеспечить всестороннюю поддержку усилий по решению приоритетных задач, поставленных Африканским союзом.
D. Поощрение прав человека
В резолюции об учреждении нового Совета по правам человека содержится призыв к упорядочению различных мандатов. Это дает государствам-членам возможность немедленно принять меры к оптимизации требований по представлению документов в этой области, которые имеют особо важное значение, поскольку являются одним из главных средств, с помощью которых осуществляется наблюдение за соблюдением прав человека, а государства-члены призываются к ответственности за выполнение договорных обязательств.
E. Эффективная координация гуманитарной помощи
Масштабы и интенсивность имевших в последнее время место чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости своевременного и скоординированного принятия мер в гуманитарной области. Хотя некоторое дублирование мандатов исполнительных органов существует, главная проблема в этой области заключается в том, что в решении вопроса об оказании гуманитарной помощи главные органы зачастую применяют фрагментарный подход, в результате чего в практической деятельности могут возникать пробелы. Устранение этих пробелов необходимо для обеспечения удовлетворения чрезвычайных потребностей.
F. Содействие международному правосудию и праву
Масштабы и сложность мандатов в этой области значительно возросли либо в силу расширения сферы полномочий органов Организации Объединенных Наций или других структур, которые обслуживает Управление по правовым вопросам, либо в силу увеличения диапазона рассматриваемых правовых вопросов в ответ на требования к деятельности в сфере правосудия на переходном этапе. Это практически привело к исчерпанию возможностей Управления по эффективному и результативному удовлетворению потребностей государств-членов. Принятие некоторых мер по более эффективному предоставлению государствам-членам информации может в большей мере служить достижению целей и решению приоритетных задач Организации Объединенных Наций в этой области.
G. Разоружение
Консультации и резолюции по разоружению не всегда приносят желаемые результаты. Кроме того, из-за деликатного характера связанных с ним вопросов ценность широких дискуссий и многочисленных докладов в этой области порой бывает весьма ограниченной. Возможно, имело бы смысл принимать меньше резолюций общего характера, не связанных с той или иной конкретной ситуацией. А по таким темам, как ракеты, где государства-члены зашли в тупик в вопросах существа, следует изучить иные пути проведения обсуждений и исследований.
H. Контроль над наркотиками, предупреждение преступности и борьба с международным терроризмом
За последние десять лет масштабы деятельности Организации Объединенных Наций в области контроля над наркотиками, предупреждения транснациональной преступности и борьбы с терроризмом значительно расширились. Важно выявить все случаи ненужного дублирования или параллелизма, с тем чтобы выделяемые ресурсы можно было бы переключить на многие важные в этой области направления работы, которые в настоящее время не обеспечены достаточными ресурсами. Кроме того, государствам-членам следует дополнительно изучить идею создания одной комиссии, которая занималась бы как наркотиками, так и вопросами преступности, а также пути более эффективной координации деятельности трех контртеррористических вспомогательных органов Совета Безопасности.
I. Равенство мужчин и женщин и расширение прав женщин
Гендерные вопросы заслуживают такого же рассмотрения, что и другие сквозные приоритеты в деятельности Организации. Можно было бы изучить дублирующие мандаты в отношении представления докладов по гендерным вопросам и, что более важно, есть необходимость осуществить общую оценку и анализ институциональных ресурсов в рамках всей системы в целях укрепления деятельности Организации Объединенных Наций по обеспечению равенства мужчин и женщин и учету гендерной проблематики.
J. Научно-исследовательские и учебные институты
Различные учебные и научно-исследовательские институты Организации Объединенных Наций развивались каждый по-своему. Более эффективная координация, система подотчетности и выработка общей политики в отношении этих институтов — все это способствовало бы упорядочению процесса принятия решений и обеспечению того, чтобы исследовательская деятельность была актуальной для выработки политики. Объединение этих институтов в рамках единой образовательной, научно-исследовательской и учебной системы Организации Объединенных Наций позволит выработать единый подход и определить общее стратегическое направление их деятельности, что тем самым будет способствовать обеспечению их максимального коллективного вклада в деятельность системы Организации Объединенных Наций.
Если некоторые из выявленных в настоящем докладе проблем могут быть решены государствами-членами довольно быстро, то на рассмотрение других уйдет много времени. Поэтому я рекомендую государствам-членам рассмотреть вопрос о том, чтобы разделить процесс проводимого ими обзора мандатов на два разных этапа. На первом этапе можно было бы рассмотреть мандаты в тех областях, где проблемы были четко обозначены, а на их решение можно выйти в ближайшие месяцы. В рамках второго этапа были бы рассмотрены группы мандатов, для достижения договоренности в отношении которых по прошествии какого-то времени требуются новые процессы и директивные указания.
1. Поскольку государства-члены изъявили желание изучить возможности изменений в программах, собранная информация касается лишь действующих мандатов. Поэтому в него не включены мандаты, выданные Советом по Опеке.
2. В перечне в справочных целях указаны те мандаты, которые продлевались за последние пять лет, и в него включены также те мандаты, которые выдавались после сентября 2000 года, чтобы государства-члены могли получить представление о всех мандатах.