A. 确定和平行动的要素

10. 联合国和平行动需要三种主要活动：预防冲突和建立和平；维持和平；以及建设和平。长期的预防冲突针对的是冲突的结构根源,以期为和平建立巩固的基础。在那些基础正在崩溃的地方,预防冲突设图予以加强,通常采取外交倡议的形式。这种预防行动,顾名思义,是低姿态的活动；成功时,可能根本无人注意。

11. 建立和平处理正在进行中的冲突,利用外交和调解的手段试图使它们停止。建立和平者可能是政府、国家集团、区域组织或联合国的使者,或他们可能是非官方和非政府的团体,例如导致莫桑比克和平协定的谈判就是如此。建立和平甚至可能是一名杰出人士独立进行的工作。

12. 维持和平是一个有50年历史的事业,它在过去十年里迅速从传统上主要是维持国家间战后停火和部队脱离接触的军事形式演变到在内战结束后的危险时期里利用军事和民事等许多因素共同建设和平的复杂形式。

13. 建设和平是一个比较新的词,在本报告里它指的是在远离冲突的方面,进行活动,重新建立和平的基础以及提供工具,让人们能在那些基础上建设起不止是无战争的环境。建设和平包括、但不限于使前战斗员重返民间经济,加强法治（例如通过当地警察的训练和改组,和司法和和刑法改革）；通过监测、教育和调查过去和现在的侵犯人权状况加强对人权的尊重；提供促进民主发展的技术援助（包括选举援助和支持自由媒体）,以及促进解决冲突与和解的技巧。

14. 有效的建设和平还必须包括支持打击贪污、实施人道主义的排雷方案、强调艾滋病毒/艾滋病的教育和控制和对付其他传染病的行动。

15. 短期预防冲突和建立和平静静取得的成功,如前面指出的,往往是政治上看不见的。秘书长的个人特使和代表或秘书长的特别代表有时候对会员国的外交倡议提供了补充,有时候提出了会员国不易重复的倡议。后一种倡议的例子（有建立和平的也有预防性外交的）包括1988年伊朗-伊拉克战争实现的停火,1991年释放在黎巴嫩的最后几名西方人质,1998年使伊朗伊斯兰共和国和阿富汗之间避免发生战争。

16. 主张集中注意冲突根源的人认为这种与危机有关的努力往往证明不是太少就是太迟。然而,如果过早作出偿试,看不出或不承认问题正在出现的政府可能断然拒绝外交倡议,或者它本身可能成为问题的一部分。因此长期预防战略是短期倡议必要的补充。

17. 直到冷战结束,联合国维持和平行动的任务大部分是传统的停火监测,没有直接的建设和平的责任。“进入战略”,或事件的次序及导致联合国部署的决定都是直截了当的：战争、停火,邀请监测停火遵守情况和部署军事观察员或部队监测停火,同时继续努力以求得政治解决。情报方面的需要也是相当直截了当的,部队面对的危险较低。但是传统的维持和平所处理的是症状而非冲突的根源,内在缺乏退出战略,有关的建立和平工作往往进展缓慢。结果,传统的维持和平人员留在原地十年、二十年、三十年、甚至五十年（就象在塞浦路斯、中东、印度/巴基斯坦）。按照较复杂的行动的标准看来,它们费用较低、而且在政治上维持下去比撤走更容易。然而,也难以证明这样做是合理的,除非伴以认真且持续的建立和平努力-设法将停火协定变成持久的和平解决。

18. 自冷战结束后,在部署进入国内冲突的环境里的复杂和平行动中联合国维持和平行动往往同建设和平的工作合并。然而,那些冲突的环境对以下外在行动者发生了影响,同时也被它们所影响：政治资助人；军火商；非法出口商品的购买者；派遣自己的部队加入冲突的区域大国；以及收容那些有时候被有计划地强迫逃离家园的难民的邻国。由于国家和非国家行动者都具有这种重要的跨界作用,因此这些冲突在性质上常常确实无疑是“跨国的”。

19. 必须在这种环境下运作的行动的危险性和费用都比传统的维持和平大得多。此外,指派给这些特派团的任务越复杂往往当地的形势也越不稳定。自从冷战结束后,这种复杂而且危险的任务已成为常规而非例外：在当地安全状况非常危险,人道主义行动如要继续下去则人道主义工作人员必然面临高度危险的地方指派联合国行动担任救济-护送的职务,在可能受害者面临的危险最大的地方指派它们保护冲突的平民受害者,还指派它们负起控制地方派系拥有的重型武器的任务,而那些武器正在被用来威胁特派团和当地人民。在两个极端的情况下,因地方当局不存在或无法运作,而授予了联合国行动执法和行政的权力。

20. 任何人对于这些特派团难以完成任务都不应感到意外。最初的时候,1990年代为人们带来了较正面的前景：执行和平协定的行动有一定期限,而非无限期的,而且成功地举行全国性选举似乎是一个很好的退出战略。然而,联合国行动从那时起往往部署到冲突未导致任何一方获胜的环境：这可能是因为冲突陷入军事僵局或国际压力迫使战争停止,但无论如何冲突并未结束。联合国行动较少部署到冲突后的环境里,而是较常地部署它们去创造这种环境。就是说,它们努力将未结束的冲突以及将推动冲突的人员、政治或其他议程从军事面转移到政治面,并使这种转移成为永久性的。

21. 联合国很快就发现,地方派系会出于各种原因签署和平协定,但不是全都赞成和平。“破坏者” -违背自己的承诺或设法以暴力破坏和平协定的团体（包括签署者）-阻挠在柬埔寨实施和平,使安哥拉、索马里和塞拉利昂再度陷入内战,以及在卢旺达设计杀害了至少80万人。联合国必须准备有效地对付破坏者,如果它希望在国内冲突和（或）跨国冲突的形势中在维持和平或建设和平方面一直保持成功的记录。

22. 关于这种冲突。越来越多的报告突出一件事实：未来的破坏者在拥有了可以支付士兵、购买枪支、使派系领导人富裕起来的独立收入来源时就有了背叛和平协定的最大动机,甚至可能有了发动战争的动机。最近的历史显示出,不能截断从出口非法麻醉药品、宝石或其他高价值商品获得的源源不断的收入,和平就无法维持下去。

23. 邻国能使这个问题更严重,因它们可以准许支持冲突的违禁品通过,可作为违禁品的中间商,或者可向战斗人员提供基地。要对抗这种支持冲突的邻国,和平行动将需要在政治、后勤和（或）军事上得到一个或多个大国或区域内主要国家的积极支持。行动越困难,这种支持就越重要。

24. 影响执行和平的困难的其他变数包括：第一,冲突的起源。它们的范围可以从经济（例如贫穷、分配、歧视、贪污等问题）到政治（纯粹夺权）到资源及其他环境问题（如争夺稀缺的水）或到族裔、宗教、严重违反人权等问题。政治和经济目标可能比与资源需要、族裔或宗教有关的目标较有活动性,比较能够折衷。第二,谈判和执行和平的复杂性似乎会随地方派系数目的增加及其目标的分歧（例如有人要统一,有人要分裂）而升高。第三,伤亡、人口流离失所和基本设施损坏的程度将影响到战争引起的怨愤程度,从而影响到和解的困难（和解需要使人权过去受到的侵犯得到解决）,以及影响到重建的费用和复杂性。

25. 一种较不危险的环境-只有两个当事方,都致力于和平,目标是竞争性的、然而是一致的,没有非法的收入来源,邻国和资助者都致力于和平-这是相当宽容的环境。在较不宽容、较危险的环境-三个或更多当事方,致力于和平的程度不同,目的分歧,有独立的收入和武器来源,邻国愿意购买、出售和转运非法货物-联合国特派团不仅使自己的人员并且使和平本身处于危险之中,除非它们能以形势所需的能力和效率履行任务,并且获得大国的有力支持。

26. 非常重要的是谈判者、安全理事会、秘书处特派团规划人员及特派团参与者都了解他们正在进入的是哪种政治-军事环境,他们一旦到达后,他们所处的环境会如何改变,如果环境真的改变了,他们实际计划做什么。这些每一个都必须作为因数计入一项行动的进入战略里,更确切地说,应当作为因数计入一项行动是否可行、甚至应否偿试的基本决定里。

27. 在这方面同样重要的是要判断地方当局在何种程度上愿意并且能够作出困难但必要的政治和经济决定,以及参与建立进程和机制来管理内部纷争和预先制止暴力或冲突的重现。这些是外地特派团和联合国不大能控制的因素,然而这种合作的环境对于决定和平行动取得圆满结果是极其重要的。

28. 在复杂的和平行动确实来到外地时,行动的维持和平人员有责任为促进建设和平维持一个安全的当地环境,建设和平人员则有责任支持政治、社会和经济改变,以创造一个能自我维持的安全环境。唯有这种环境才能使维持和平部队顺利地退出,除非国际社会愿意容忍在这种部队离去后再度发生冲突。历史告诉我们在复杂的行动中,维持和平人员和建设和平人员是不可分的伙伴：建设和平人员没有维持和平人员的支持就无法运作,维持和平人员没有建设和平人员的工作就无法退出。

29.联合国和平行动涉及到的不超过1990年代三分之一的冲突状况。因为即使建立和支助联合国维持和平行动的机制得到大量改进,仍无法使联合国系统以这种行动应付各地发生的所有冲突,因此,联合国及其会员国亟需为长期预防冲突建立一个更为有效的制度。对于那些因没有预防行动就可能遭受战争后果的人来说,预防行动显然可取得多,而且对于国际社会来说,预防行动比军事行动、紧急人道主义救济或战后重建的代价更少。秘书长在其最近的千年报告（A/54/2000）中指出,“每一项减少贫穷和实现基础广泛的经济成长的步骤均有助于预防冲突”。在许多国内冲突的情况中,“在贫穷的同时还存在尖锐的族裔或宗教分裂”,其中少数群体的权利“没有得到充分尊重,[而且]政府体制的包容性不够”。因此,长期预防战略在这种情况中必须致力于“促进人权,保护少数群体的权利,建立吸收所有群体都有代表参加的政治安排。……各群体必须相信,国家属于全体人民”。

30.小组愿赞扬联合国内部目前设立的和平与安全问题工作队在长期预防领域中的工作,尤其要赞扬以下观念,即联合国系统内的发展实体应通过“预防冲突的角度”看待人道主义和发展的工作,并将长期预防作为其工作的一项重点,同时为此目的调整诸如共同国家评析和联合国发展援助框架（联发援框架）等现有的手段。

31.为了加强联合国尽早地将重点放在可能出现的复杂紧急情况,并因此将重点放在短期预防冲突方面,约在两年前,参与和平与安全执行委员会（和安执委会）的总部各部门成立了机构间/部门间协调框架,目前共有10个部门、基金、方案和机构参与。作为该框架的积极组成部分,框架小组每月在司长一级举行会议,确定存在风险的领域,安排国别（或形势）审查会议,并确定预防措施。该框架机制已加强了部门间的联络,但尚未有条理地积累知识,而且没有进行任何战略规划。这或许已造成秘书处难以说服会员国相信,通过必要的政治和财政支助,支持它们公开表示的对长期和短期预防冲突措施所作承诺将会产生许多好处。在这期间,秘书长1997年和1999年的年度报告（A/52/1和A/54/1）均将重点具体放在预防冲突方面。卡内基预防武装冲突委员会和美利坚合众国联合国协会等组织也已提供关于该主题的宝贵研究报告。联合国有400多位工作人员已在意大利都灵联合国职员学院进行关于“预警”的系统培训。

32.短期预防问题的关键在于秘书长如何使用实况调查团和其他重要的主动行动。然而,这些主动行动通常会遇到两个主要障碍。首先,会员国、尤其是小国和弱国会对主权问题产生合理的担忧,这是可以理解的。但当另一个会员国、尤其是较强的邻国,或由成员之一主导的某个区域组织采取主动行动时,这种担忧则变得更加严重。如果某国面临国内困难,它可能更易于接受秘书长的提议,因为大家公认秘书长的职位具有独立性和崇高的道德基础,而且也符合《宪章》的文字和精神,《宪章》要求秘书长提供协助,并期待会员国对联合国“尽力予以协助”,详见《宪章》第二条㈤项及其他条款的规定。实况调查团是秘书长可用来便利提供斡旋的手段之一。

33.采取有效预防危机行动的第二项障碍是,口头表态与财政和政治上对预防行动支助之间存在着差距。千年大会让有关各方有机会重新评估它们对该领域的承诺,并审议秘书长千年报告以及他最近在安全理事会关于预防冲突问题第二次公开会议上所作的发言提出的与预防有关的建议。在这些建议中,秘书长强调安全理事会与联合国其他主要机构之间需加强合作,处理预防冲突的问题,并探讨如何能与包括公司部门在内的非国家行动者建立更密切的互动关系,以协助消除或防止冲突。

34.关于预防行动的主要建议摘要：

35.安全理事会和大会维持和平行动特别委员会分别承认和确认建设和平至关重要,是维持和平行动能获得成功的不可或缺的组成部分。在这方面,安全理事会于1998年12月29日通过一项主席声明,鼓励秘书长：“探讨可否建立冲突后建设和平的结构,作为联合国系统持久和平解决冲突的一项努力……”。维持和平行动特别委员会于2000年年初在其报告中强调,在将建设和平纳入复杂的和平行动的任务之前必须先界定和确定建设和平的内容,以便以后有利于大会审议如何在一项复杂的行动结束之后,继续支持建设和平的主要内容。

36.可建立建设和平支助办事处或联合国政治事务办事处,作为其他和平行动的继续,如在塔吉克斯坦或海地；或作为独立的主动行动,如在危地马拉或几内亚比绍。这类办事处有助于在冲突后的国家里支持巩固和平的工作,与政府和非政府的有关各方协作,并补充联合国可能正在进行的发展活动,这些活动努力脱离政治,然而,同时将援助用于解决造成冲突的根源问题。

37.有效地进行和平建设需要当地有关各方的积极参与,这种参与应该是多层面的。首先,所有和平行动应有能力在特派团较早阶段使特派团任务地区人民的生活出现明显改善。特派团团长应有权力将特派团经费的一小部分用于“速效项目”,以期真正改善生活品质,邦助建立新成立的特派团的信誉。联合国原先存在的国家小组的驻地协调员/人道主义协调员应作为这种项目的主要顾问,以确保开支的效益,并防止与其他发展或人道主义援助方案发生冲突。

38.其次,“自由和公正”的选举应被视为加强施政机构更为广泛的努力的组成部分。只有当从战争中恢复过来的人民开始接受选票而非子弹是表达他们关于政府的看法的适当和可信的机制时,才能在这种环境中成功进行选举。选举需要得到民主化和建立公民社会更为广泛进程的支持,该进程包括有效的文官治理和尊重基本人权的文化,否则,选举只是认可多数暴政,或在一项和平行动结束之后,通过武力推翻选举的结果。

39.第三,如果联合国民警监测人员只是记录或试图通过他们的存在防止当地警察滥用权力或其他令人无法接受的行为-这是对民警能力的一种传统和有些狭隘的看法,那么,他们则不属于建设和平人员。如今,特派团可能要求民警负责根据以民主方式维持治安和人权的国际标准对当地警察部队进行改革、培训和改组；并有能力有效地应付民间动乱,而且能够自卫。地方警察将嫌犯交给法院,法律则将囚犯交给刑罚系统,因此,法院和刑罚系统也必须在政治上处于中立地位,而且不应受到恐吓或胁迫。在建设和平特派团需要的情况下,必须能够得到充分数量的国际司法专家、刑罚专家和人权专家以及民警,以加强法制机构。当司法、和解和对有罪不罚作斗争需要的情况下,安全理事会应授权这类专家以及有关的刑事调查人员及法医专家,促进逮捕和起诉被控犯有战争罪的人,以支持联合国的国际刑事法庭。

40.尽管这种派遣小组的办法可能看来好象是不言自明的,联合国也曾在过去十年中遇到过以下情况,即由安全理事会授权在维持和平行动中部署几千名警察,却不愿意接受向维持和平行动提供甚至20或30名刑事司法专家的想法。此外,民警的现代作用需得到更好的理解和发展。总而言之,在联合国如何看待民警和利用他们参与和平行动方面需要改变理论根据,而且需要采取派遣一支有充足资源小组的办法,通过司法、刑法、人权和维持治安方面的专家以协调及分担责任的方式,维护法治和对人权的尊重。

41.第四,和平行动的人权组成部分的确对于有效的和平建设至关重要。例如,联合国人权人员可发挥首要作用,协助实施民族和解的综合方案。然而,和平行动中的人权组成部分并未一直得到所需的政治和行政支助,其他组成部分也并非总能明确了解人权组成部分的职能。因此,小组强调必须对军事人员、警察和其他文职人员进行关于人权问题和国际人道主义法律相关规定的培训。在这方面,小组赞扬1999年8月6日秘书长题为“联合国部队遵守国际人道主义法的情况”的公报（ST/SGB/1999/13）。

42.第五,前战斗人员解除的武装、复员和重返社会对于冲突后不久的稳定和减少冲突再度发生的可能性是至关重要的,也是建设和平能对公共安全以及法律和秩序作出直接贡献的领域。只有在解除武装、复员和重返社会这三个方案内容均能得到执行时该方案的基本目标才能实现。如果复员战士（几乎从来没有能够完全解除他们的武装）寻找不到合法的生计,换句话说,如果他们无法“重新融入”地方经济,他们通常会回到暴力生活。然而,重返社会的方案部分是由自愿提供的资金资助的,而这方面的资金有时远远无法满足需要。

43.在过去10年里,至少有15个维持和平行动具有解除武装、复员和重返社会的内容。联合国的十几个机构和规划署加上国际和地方的非政府组织资助了这些方案。部分由于如此众多的单位参与规划和支助解除武装、复员和重返社会的方案,该方案在联合国系统内部缺乏一个指定的协调中心。

44.有效的和平建设还要求有一个协调中心协调建设和平所产生的各种不同活动。小组认为,联合国应被视为各捐助者进行的建设和平活动的协调中心。为此,在联合国系统内部建立一个经过整合和永久的机构能力会有很多好处。因此,小组认为,主管政治事务副秘书长作为和安执委会的召集人,应成为建设和平的协调中心。小组还支持政治事务部（政治部）和联合国开发计划署（开发计划署）目前努力共同加强联合国在该领域的能力,因为有效的和平建设事实上是旨在消除冲突根源的政治和发展活动的结合。

45.政治部、维持和平行动部（维和部）、人道主义事务协调厅（人道协调厅）,裁军事务部（裁军部）、法律事务厅（法律厅）、开发计划署、联合国儿童基金会（儿童基金会）、人权专员办事处和难民专员办事处、负责儿童和武装冲突问题的秘书长特别代表以及联合国安全协调员均参加和安执委会。世界银行集团也应邀参加。因此,和安执委会为制订建设和平战略提供了理想的论坛。

46.然而,应根据和安执委会成员的合理分工,区分制订战略和执行这类战略的工作。小组认为,开发计划署在该领域的潜力尚未开发,如果能与联合国其他机构、基金和规划署以及世界银行进行合作,开发计划署最适合在进行建设和平活动中发挥领导作用。因此,小组建议,和安执委会向秘书长提出一项计划,加强联合国在制订建设和平战略和执行支持这些战略的方案方面的能力。该计划也应载有相关的标准,以便确定何时可能需要任命一名高级政治特使或秘书长代表,以便使正在从冲突中恢复的某个特定区域或国家的建设和平活动能够以更高的姿态出现,并在政治上引起更多的关注。

47.关于建设和平的主要建议的摘要:

E. 对维持和平原则和战略的影响

48.小组同意维持和平的基本原则仍然是：要征得当地当事各方同意、要公正、以及只有在自卫的情况下使用武力。不过,经验表明,在牵涉国家内/跨国冲突的现代维持和平行动方面,地方当事方可能利用同意玩弄各种花招。一个当事方可能只因为要争取时间重新配备其战斗部队而同意联合国的存在,一旦维持和平行动不再符合其需要时就撤回其承诺。一个当事方可能设法限制维持和平行动人员的行动自由,采取坚持不遵守协定规定的政策,或干脆撤回其承诺。此外,不论派系领导人如何致力实现和平,战斗人员受到的控制与传统的维持和平行动人员接触的常规军队相比,可能松散得多,而且这种部队可能分为派系,而在规定联合国特派团行动性质的和平协定中却没有对它们的存在和所涉问题作出规定。

49.过去联合国往往未能有效应付这种挑战。不过,本报告的基本前提之一就是联合国必须能够应付这种挑战。联合国维持和平行动人员部署后必须能够专业地完成任务。这就是说,联合国军事部队必须能够保卫自己和特派团的其他组成部分,并且使特派团的任务不受破坏。接战规则不应限制特遣队只能进行一枪对一枪的还击,而应容许在联合国部队或受其保护的人民受到致命攻击时作出有力的还击,迫使对方停止攻击,在情况危急时尤其如此,不应强迫联合国特遣队将主动权交给攻击者。

50.因此,这种行动的公正性在于恪守《宪章》的原则和以这种原则为基础的任务目标。这种公正性不等于中立性,或等于在任何时候对所有各方一视同仁,那种做法有时可能等于是姑息。有时候,各地方当事方在道义上不是相等的,有些显然是侵略者,有些是受害者。维持和平人员不但在行动上有使用武力的理由,而且基于道义也不得不这样做。卢旺达灭绝种族事件能够发展到这种地步,一部分的原因是国际社会未能动用或增援当时在该国当地的部队抵抗显然是罪恶的力量。自那以后,安全理事会在第1296（2000）号决议中规定在武装冲突情势中以平民为目标以及不准人道主义人员接触受战争创伤的平民人口的行为本身就构成为对国际和平与安全的威胁,就能促使安全理事会采取行动。如联合国和平行动已经在当地存在,采取这种行动可能成为它的责任,应当作好准备。

51. 反过来说,秘书处不应在当地行动者的行为一向极其恶劣的情况下以最佳情况的假设作为规划的基础。这就是说,在任务规定中应当具体规定维持和平行动有权使用武力。这就需要更强大的部队、更好的装备和更高的费用,从而能够形成有效的阻吓力量,而不是传统维持和平部队象征式和不具威胁力的力量。进行复杂行动的联合国部队应有充分的规模和装备,使可能的破坏者不会在考虑联合国会采取何种做法方面心存侥幸。这种部队应具有搜集当地情报的能力和其他所需能力,以抵御暴力挑衅者。

52. 会员国如果愿意向这种有效的行动派遣部队就表示该国愿意接受该项任务可能造成伤亡的危险。自从1990年代中期执行各种困难的任务以来,会员国越来越不愿意接受这种危险,部分原因是会员国没有明确了解本国冒这种危险的利益何在。另外的原因是它们本身可能对危险的认识不明确。因此,秘书长在谋求各国派遣部队时必须能够说明部队派遣国以及事实上所有会员国与该冲突的管理和解决都是利害攸关的,即使那只是联合国建立和平这项较大的工作的一个部分。秘书长应能够向可能的部队派遣国提供危险评估报告,说明冲突与和平的实质,评价各地方当事方的能力和目标,并评估它们可用的独立财政资源以及那些资源对维持和平所造成的影响。安全理事会和秘书处还必须能够使部队派遣国相信新任务行动有健全的战略和构想,它们派遣的部队或警察将要服务的是一个领导有方,能胜任其工作的特派团。

53. 小组确认联合国是不进行战争的。在需要增援行动时,一贯的做法是经安全理事会授权,由愿意的国家组成的联盟根据《宪章》第七章行事。

54. 《宪章》明确鼓励与区域和分区域组织合作来解决冲突,建立和维持和平与安全。联合国在世界各地于下列领域积极而成功地从事了许多这种合作方案：预防冲突、建立和平、选举和选举援助、人权情况监测和人道主义工作以及其他建设和平活动。不过,就维持和平行动而言,似乎应当小心谨慎,因为世界各地的军事资源和能力分布不均匀,在大多数发生危机的地区里的部队,与其他地区相比,其准备往往不足以应付现代维持和平行动的需求。向区域和分区域组织提供训练、装备、后勤支助和其他资源可以使来自所有区域的维持和平行动人员参与联合国的维持和平行动或依照安全理事会的决议建立区域维持和平行动。

55. 维持和平原则和战略的主要建议摘要：联合国维持和平行动者一旦部署便必须能够专业地完成任务并且有能力保卫自己、特派团的其他组成部队,以强势的接战规则执行特派团的任务对付那些违反其对和平协定的承诺或企图以暴力破坏协定的当事方。

56. 作为一个政治机构,安全理事会即使可以以非一致方式作出决定,但仍应集中力量建立共识。但建立共识所需要的妥协可能是由于避免作出具体规定而获得的,由此产生的模糊规定可能对实地造成严重的影响,如果和平行动的各不同方面后来对有关任务作出了不同诠释,或当地的行动者认为安理会没有对执行和平作出彻底承诺,因而助长了它破坏和平的意愿。模糊不清的规定也可能掩盖了日后在危机的压力下会出现的分歧,而使安理会不能采取紧急的行动。小组虽然承认政治妥协往往有其可取之处,但它还是认为在这种情况下应作出明确的规定,特别是对部署到危险环境的行动。小组认为不应当在没有明确指示的情况下部署维和行动到危险的环境,它促请安理会不要授权这种任务。

57. 一项可能的联合国和平行动的大纲往往是在谈判者致力达成一项设想由联合国执行的协定时首先提出的。虽然和平谈判者（调解人）可能在技巧方面是熟练的专业人员,但他们很可能不知道联合国实地任务对士兵、警察、救济人员或选举顾问的需求的细节。非联合国调解人可能对这种需求所知更少。然而,近年来,秘书处被要求去执行在别处制订、稍为改动后通过安全理事会交给它的任务。

58. 小组认为秘书处必须能够向安全理事会提出有力理由,说明向联合国提出的执行停火或和平协定的要求符合某些最低条件,然后才由安理会承诺由联合国率领的部队执行这些协定,其中包括：让顾问-观察员有机会出席和平谈判；任何协定要符合目前的国际人权标准和人道主义法；联合国执行的任务在行动上是可以完成的-其中具体规定当地有责任支助他们（帮助处理冲突的来源或向其他人提供这样做所需的空间）。由于胜任的谈判顾问需要对实地情况有详细的了解,应该先授权秘书长从维持和平储备基金承付足够经费以便在可能的任务地区进行初步实地调查。

59. 秘书处在向安理会提供关于任务需求的咨询意见时不应根据它假设安理会在政治上可以接受的需求水平来制订执行任务的部队兵力和其他资源水平。自我设限的做法使秘书处自我束缚,特派团不但注定失败,而且会成为失败的替罪羊。虽然根据高行动标准提出规划概算可能减低行动获得批准的可能性,但会员国不应被误导相信它们正在帮助处于困境的国家,而实际上由于执行经费不足的任务它们更可能只是在浪费人力、时间和金钱。

60. 此外,小组认为,除非秘书长能够得到会员国切实承诺提供他认为进行行动所需的部队,该行动根本不应进行部署不能够巩固脆弱的和平的部分兵力只会点燃陷于冲突或要从战争中复原人人民最终要破灭的希望,并使整个联合国的信誉蒙受损害。在这种情况下,小组认为安全理事会应把为新的维持和平行动拟订一个相当庞大的部队兵力的决议保留在草案形式,直至秘书长能够确定已从会员国得到所需的部队兵力的承诺。

61. 减少这种承诺差距的可能性有几种方法,包括在制订任务的过程中改进可能的部队派遣国与安全理事会成员之间的协调和协商。不妨按照《宪章》第二十九条设立安理会的特设附属机关,将部队派遣国向安全理事会提供咨询意见的过程制度化。向一项行动提供建制军事部队的会员国应理所当然地获得邀请出席秘书处关于下列方面的简报会：影响到特派团人员的安全的危机或就使用武力方面改变或重新诠释特派团的任务规定。

62. 最后,秘书长希望扩大保护武装冲突中的平民,安全理事会采取行动,明确授权联合国维持和平人员保护冲突中的平民。这些都是积极的事态发展。事实上,维持和平人员（部队或警察）如果目击平民受暴力侵害理应有权以其可用的手段予以制止,以维护联合国的基本原则,同时如卢旺达问题独立调查报告所述,符合“由于[行动]的存在而带来的提供保护的想法和期望”（见S/1999/1257,第55页）

63. 不过,小组关注在这一领域的全面任务是否可靠以及能否落实的问题。在联合国目前的任务地区中,数十万的平民面临暴力的危险,即使目前部署的联合国部队根据指示这样做也只能保护其中一小部分的人。答应提供这种保护会引起人们抱着很高的期望。由于期望的目标和实现这一目标的可用资源很可能存在很大的差距,因此可能会使人们继续对联合国在这一领域不能贯彻行动而感到失望。因此,如果一项行动的任务规定提及保护平民,就必须有执行该项任务所需的资源。

64. 关于明确、可靠和可以完成的任务的主要建议摘要：

65. 联合国进行的一项冲突预防、维持和平与建设和平的战略办法将要求秘书处的各和平与安全主要执行部门更密切合作。为此,它们将须拥更有利的工具,以期收集和分析有关信息,并支助和安执委会,即名义上的和平与安全问题高级别决策论坛。

66. 和安执委会是在秘书长1997年初的一揽子初步改革办法（见A/51/829,A节）中设立的四个“部门”执行委员会之一。还为经济和社会事务、发展业务和人道主义事务设立了委员会。人权专员办事处是所有四个委员会的成员。这些委员会旨在“有助于”使整个参与部门进行“更一贯、协调的管理”,并获得“执行决策及协调的权力。”和安执委会由主管政治事务副秘书长担任主席,它促进了所有部门和各部门间更多的信息交流与合作,但尚未成为1997年改革中设想的决策机关,这些改革已获参与者的承认。

67. 和平与安全部门内目前的秘书处各级员额和职务要求多少都把部门政策规划排除在外。虽然多数和安执委会成员设有政策或规划单位,这些单位侧重于日常问题。但如果没有大量增进知识和分析的能力,秘书处将一直是一个被动的机构,无法在日常事务中之外未雨稠缪,和安执委会也无法发挥它应发挥的作用。

68. 秘书长及和安执委会成员需要在秘书处内有一个专业系统,以供累积关于冲突情况的知识、向广泛用户基有效散发此项知识、促成政策分析、以及拟订长期战略。这项系统目前并不存在。该小组提议,设立这样一个系统,成为和安执委会信息和战略分析秘书处,或称作和安执委会信息战略秘书处。

69. 在和安执委会信息战略秘书处中,大部分应由担任有关和平与安全方面政策和信息分析工作各部门单位合并组成,这些单位包括维和部政策分析股和情况中心；政治部政策规划股；人道协调厅政策发展股（或其中部分）；以及新闻部媒体监测和分析科。

70. 将须提供其他工作人员,以使和安执委会信息战略秘书处具备系统内他处没有的或无法从现有结构中取得的专门知识。这些增设人员将包括一名工作人员主管（主任一级）、一小队军事分析人员、警务专家和优秀的信息系统分析员,分析员将负责管理设计和维修和安执委会信息战略秘书处的数据库,使其供总部和外地办事处及特派团利用。

71. 与和安执委会信息战略秘书处有紧密关联的机构应包括秘书长办公室战略规划股；开发计划署应急司；建设和平股（见下文第239至243段）；人道协调厅信息分析股（支助救济网）；人权专员办事处纽约联络处和难民专员办事处纽约联络处；联合国安全协调专员办事处；以及裁军部监测、数据库和信息处。应邀请世界银行集团使用诸如世界银行的冲突后单位等适当单位保持联络。

72. 作为一项共同事务,和安执委会信息战略秘书处将对和安执委会兼具短期和长期价值。它将加强维和部情况中心的每日汇报工作、根据所有来源提出关于任务活动和有关的全球事务的最新消息。它可将正在萌芽的危机提请和安执委会的领导人注意,并使用现代化表述技术向他们汇报危机情况。它可作为一个联络中心,及时分析互相交叉的各主题问题,并为秘书长编写关于这类问题的报告。最后,根据综合的任务、危机、立法机关的关注事务、以及来自和安执委会成员的投入,和安执委会信息战略秘书处可提议和处理和安执委会本身的议程、支助其讨论、并协助将其转变成秘书长的初步改革中所期望的决策机关。

73. 和安执委会信息战略秘书处应可利用联合国系统内外现有的最佳专门知识,对特定地点和周围情况的分析进行精细的调整。它应向秘书长及和安执委会成员提出关于联合国和其他方面为化解进行中的和正在呈现出来的冲突的来源和征象而进行的各项努力的综合评价,并应能够评估联合国进一步参与的可能效用-和所涉及的问题。它应对小组在下面（见第198至217段）建议为计划和支助建立和平行动而设立的综合特派团工作队的初步工作提供基本背景资料,并应在一旦设立特派团时继续提供分析和处理特派团与工作队之间的信息流动。

74. 和安执委会信息战略秘书处应创设、维持和利用共同分享的综合数据库,这些数据库最终将取代主管干事和决策者等目前为随时了解其负责领域内事务现况所使用的密码电报、每日情况报告、每日新闻资料的大量复印件、以及与干练同僚间的非正式联系。这类数据库如有适当保障,可予提供给某一和平行动内联网的用户（见下面第255和256段）。这类数据库有可能经由日益廉价的商业宽带通信服务向总部和外地等提供,它们将有助于革命性地改变联合国累积知识和分析关键和平与安全问题的方式。和安执委会信息战略秘书处也应最终取代协调框架机制。

75. 信息和战略分析关键建议摘要：秘书长应设立一个实体,本文称作和安执委会信息和战略分析秘书处（和安执委会信息战略秘书处）它将支助和安执委会所有成员的信息和分析需要；为管理目的,它应由政治事务部和维和部管理,并向其首长一并提出报告。

76. 直至1999年中旬,联合国只进行了一小部分的包括民政管理工作或监督的外地行动。不过,在1999年6月,秘书处发现它在为科索沃设立一个过渡时期民政管理当局并在三个月后为东帝汶设立一个过渡时期民政管理当局。联合国努力设置和管理这些行动是本报告关于快速部署及总部员额编制和结构的说明的一部分背景。

77. 这些行动面临的挑战和责任在联合国外地行动中是独特的。没有任何其他行动必须在一个被战争破坏社会中制定和执行法律、制订海关事务和条例、规定和收集商业和个人税、吸引外国投资、裁定财产争端和战争损害赔偿责任、重建所有公用水电并使其运作、创设一个银行业系统、管理学校和支付教员薪金、以及收取垃圾。而且这样还必须使用自愿捐款,因为摊派的特派团预算,即使为这类“过渡时期行政”特派团摊派的预算都不会对地方行政工作本身提供经费。除了这些任务外,这些特派团还须在广泛不满和怨怼深切的地方重建民间社会和促进对人权的尊重。

78. 除了这类挑战外,更大的问题是,到底联合国是否应插足此事,如果是应该的,是否应被视为一个和平行动的组成部分,或应由某些其他结构来管理。虽然安全理事会可能不再指示联合国进行过渡时期民政管理的事务,但也没有人预料到它会在科索沃或东帝汶进行此事。国内冲突仍继续在发生,未来是否出现不稳定状况则难以预料,因此尽管联合国会员国间和秘书处内对民政管理明显具有矛盾心理,今后事实上仍有可能设立这类特派团,而且是在同样迫切的情况下。从而,秘书处面临了一个不愉快的困境：或是假设过渡时期行政当局是一种暂时性的责任,不准备派遣其他的特派团,如果再度陷入这种处境则无法好好地完成工作；或是作好完善的准备,更经常地应要求承担这项工作,因为它作了充分准备。当然,如果秘书处预期今后将经常需要过渡时期行政管理而不是例外情况,那么就必须在联合国系统内某处创设一个专门承担这些任务的独特责任中心。在临时性质上,维和部必须继续支助此一职务。

79. 同时,过渡时期民政管理内的一项迫切问题也需要解决,那就是“适用的法律”的问题。在联合国行动目前负有执法责任的两个地点,人们发现地方司法和法律能力或是不存在、或是长时未实施、或是会遭到武装分子的恐吓。此外,在这两个地方都出现了以下情况,即被认为是冲突受害者的主要团体拒绝接受冲突前普遍适用的法律和法律系统。

80. 不过,即使当地法典的选择是明确的,特派团的司法小组仍须充分学习该法典及其有关程序,以便足以在法庭上起诉和裁定案件。语言、文化、习俗和经验的差异意味着这个学习过程很容易地就要花掉六个月或更长的时间。联合国目前对于这一行动当其法律和秩序小组在此一学习通路上缓慢前进的时候应怎么做的问题没有答案。强大的地方政治派系能够而且也实际利用了这段学习期间来设立它们本身的平行行政当局,罪犯辛迪加也欢喜地钻营任何可以找到的法律或执法空隙。

81. 如果有一个共同的联合国一揽子司法办法,允许这些特派团在对“可适用的法律”的问题设法找到最后答案的时候适用一个临时的法典,并让特派团人员预先接受培训,那么这些特派团的任务将简单得多。虽然目前在秘书处法律办公室内未进行关于此一问题的工作,与研究人员的面谈指出,联合国系统外已就处理此一问题作出一些进展,其中强调了数十项有关人权,人道主义法,以及警察、检察官和刑事系统准则的国际公约和宣言中所载的原则、指导准则、法典和程序。

82. 这一研究旨在制订一项法典,载有基本的法律和程序,使一项行动得以在诸如谋杀、强奸、纵火、绑架和严重攻击等罪案中使用国际法官和国际间商定的标准,展开适当的法律程序,财产法可能仍在此一“示范法典”的范围之外,但至少一个和平行动将得以有效起诉那些烧毁其邻居房屋的人,同时解决财产法问题。

83. 过渡时期民政管理关键建议摘要小组建议：秘书长邀请一个国际法律专家小组,其中包括在联合国负有过渡时期行政任务的行动方面具有经验的个人,以评价制订一项临时刑法典,包括可能需要的任何区域调整的可行性和有效性,以供这类行动使用,直到重建了当地法治和当地执法能力。