Une gouvernance urbaine inclusive
L’expérience de Santo André
Par Celso Daniel

On peut considérer l’exclusion sociale comme l’absence de droits fondamentaux compatibles avec un minimum social qui permet la pratique de la citoyenneté. Défini en ces termes, le concept d’exclusion est plus large que celui de la pauvreté, ce dernier étant habituellement associé aux variables telles que la famine et l’absence de revenus.

L’exclusion et l’inclusion sont multidimensionnelles : elles se reflètent dans les secteurs sociaux, culturels et urbains. Il s’agit donc d’élaborer des politiques qui ne se limitent pas à une approche sectorielle : le droit à la ville, fondé sur l’accès à des normes sociales minimales, nécessite la mise en œuvre d’une série de politiques intégrées destinées à promouvoir l’inclusion sociale.

En se fondant sur ces hypothèses, l’administration municipale de Santo André, dont le mandat couvre la période 1997-2000, a lancé le Programme intégré destiné à promouvoir l’inclusion sociale. Elle a mis en œuvre un projet pilote dans quatre zones de bidonvilles comprenant 20 % de la population vivant dans les bidonvilles de la ville. Les principales caractéristiques du Programme sont les suivantes :

Photo/Santo André City Council La ville de Santo André Située dans la partie sud-est de la région métropolitaine de Sao Paulo (Brésil), Santo André compte 648 433 habitants. Cette ville au secteur industriel dynamique fait actuellement l’objet d’une importante restructuration économique. Mis à part les industries toujours en place, le secteur commercial et celui des services sont en expansion. Le niveau de vie de la population dans son ensemble est satisfaisant. Pourtant, 16 % de ses habitants vivent dans des bidonvilles. Santo André reproduit donc à l’échelon urbain les violents contrastes qui existent entre les riches et les pauvres au Brésil, héritage du modèle de développement global du pays. La stagnation économique des années 80 et 90 a renforcé l’exclusion sociale des pauvres dans les villes brésiliennes.

Ensemble de politiques intégrées.
La dimension économique - la plus importante sans aucun doute - a été intégrée par le biais de projets visant à la création de pépinières de coopératives, de programmes de microfinancement, d’activités de formation professionnelle et de salaire minimum. La dimension sociale a été abordée par des programmes destinés à promouvoir des campagnes d’alphabétisation pour les adultes, des soins de santé pour la communauté, la culture et les loisirs pour les enfants vivant dans la rue, etc. Enfin, l’amélioration des bidonvilles, permettant leur intégration dans les programmes de nettoyage de la ville, a facilité l’inclusion des populations visées dans les villes.

Intégration du gouvernement local.
Afin d’éviter une approche purement sectorielle, une caractéristique de l’administration publique, la municipalité a créé une unité de coordination générale composée de plusieurs secrétariats. En outre, une unité plus technique, disposant d’une équipe mobile regroupant des personnes de la communauté ayant pour tâche de coordonner les actions quotidiennes, a été mise sur pied.

Mesures d’inclusion sociale.
Une carte comportant les indicateurs d’inclusion et d’exclusion sociales au niveau municipal a été mise au point. Pour chaque région, un indicateur relatif a été élaboré, fondé sur un ensemble de variables plus spécifiques. Cette méthodologie avait pour but de mettre en valeur l’aspect multidimensionnel de l’inclusion sociale plutôt que de se centrer sur la pauvreté urbaine.

Participation de la communauté.
Les domaines visés ont été choisis par le biais du budget participatif, mécanisme qui implique les populations dans les mécanismes de décision. En outre, des réunions ont été régulièrement organisées avec les associations de la communauté. Enfin, des programmes en matière de soins de santé, d’alphabétisation pour les adultes et de nettoyage des bidonvilles ont été mis en œuvre par les agents de la communauté vivant dans les bidonvilles.

Partenariats.
Jusqu’à présent, le programme a établi des partenariats avec 14 organisations nationales et internationales : le Programme de gestion urbaine, la Commission européenne, le gouvernement central et la Banque interaméricaine, les universités ainsi que les organisations non gouvernementales.

Une évaluation de l’étape initiale du programme montre que plusieurs résultats importants ont été obtenus en termes d’amélioration des bidonvilles, d’investissements sociaux et culturels ainsi que de réinsertion économique des familles. Cependant, plusieurs défis continuent de se poser. Il faudrait appliquer ce programme au-delà des quatre zones de bidonvilles; en même temps, le gouvernement local est confronté à des contraintes budgétaires. Il faudrait aussi améliorer la coordination entre les institutions municipales. Enfin, les voies de participation de la communauté existantes et les indicateurs qui mesurent les résultats du programme devraient également être mieux intégrés dans le programme. C’est dans ce but que l’administration actuelle a intégré les changements suivants :

Venir en aide à toutes les familles exclues.
Tout en conservant l’approche du Programme intégré, celui-ci est élargi pour aider, d’une part, tous les bidonvilles - avec des projets d’amélioration des bidonvilles différenciés, donnant la priorité à la régularisation du statut d’occupation - et, d’autre part, toutes les familles exclues du marché du travail, en redéfinissant le programme de salaire minimum et en créant de nouveaux programmes générant des revenus et des emplois. Dans le même temps, des stratégies globales visant à lutter contre la violence urbaine et la misère ont été intégrées dans le programme.

Changements institutionnels.
Afin d’augmenter l’efficacité opérationnelle du programme intégré, un Secrétariat spécial pour l’inclusion sociale et l’habitation a été créé, qui coordonne directement toutes les activités faisant partie du programme, outre les questions liées à l’habitation, au salaire minimum et aux enfants vivant dans la rue.

Observatoire local de l’inclusion sociale.
En se fondant sur les résultats de la carte des indicateurs d’inclusion et d’exclusion sociales, la mise en œuvre sera améliorée afin de permettre une meilleure corrélation entre les indicateurs urbains et les politiques municipales. Premièrement, la carte sera régulièrement mise à jour. Deuxièmement, la corrélation entre plusieurs échelons territoriaux aux niveaux micro et macro-économiques, comprenant les quartiers, les régions interurbaines et la ville dans son ensemble - sera améliorée. Enfin, la communauté participera à l’élaboration des indicateurs. Cela fournira un ensemble varié d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs ainsi que des évaluations subjectives. Le premier diagnostic de participation a été terminé en février 2001.

Celso Daniel est maire de Santo André, à Sao Paulo, au Brésil.