Au milieu du débat international actuel sur le réchauffement climatique, il est intéressant de noter qu’il a fallu deux générations aux Nations Unies et à la communauté internationale pour parvenir à ce résultat. Pour bien comprendre le débat actuel, il faut voir l’importance croissante des questions liées à l’environnement à l’ordre du jour mondial et l’évolution du climat dans ce contexte. Les questions écologiques, encore moins le changement climatique, n’étaient pas des sujets de préoccupation pour les Nations Unies dans la période qui a suivi la création de l’Organisation. Pendant les 23 premières années, les actions menées dans ce domaine ont été limitées à des activités opérationnelles, principalement par le biais de l’Organisation météorologique mondiale (OMM), et quand on y a accordé une attention, c’était dans le contexte des préoccupations majeures de cette époque : la capacité des ressources naturelles connues à assurer le développement économique d’un grand nombre de membres de l’ONU ou des « pays sous-développés » comme on les appelait.

En 1949, la Conférence scientifique de l’ONU sur la conservation et l’utilisation des ressources (Lake Success, New York, du 17 août au 6 septembre) a été le premier organisme de l’ONU à traiter l’appauvrissement de ces ressources et leur utilisation. Cependant, l’accent avait été davantage mis sur l’amélioration de la gestion pour promouvoir le développement économique et social que sur la conservation. Ce n’est qu’en 1968 que les organismes importants de l’ONU ont accordé une attention particulière aux questions liées à l’environnement. Le Conseil économique et social a été le premier à inclure ces questions sur son agenda comme point spécifique et a pris la décision — approuvée plus tard par l’Assemblée générale — d’organiser une Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain.

La Conférence de l’ONU, qui s’est tenue à Stockholm, en Suède, du 5 au 16 juin 1972, connue aussi sous le nom de premier Sommet « Planète Terre », a adopté une déclaration qui a établi des principes pour la préservation et la promotion de l’environnement humain ainsi qu’un plan d’action contenant des recommandations pour une action internationale sur les questions d’environnement. Dans une section portant sur l’identification et le contrôle des polluants posant problème, la Déclaration a soulevé pour la première fois la question du changement climatique, demandant aux gouvernements d’être attentifs aux activités qui pourraient entraîner un changement climatique et d’évaluer la probabilité et la magnitude des effets climatiques.

La Conférence de Stockholm a également proposé d’établir des stations pour surveiller les tendances à long terme des composants et des propriétés atmosphériques, qui pourraient causer des phénomènes météorologiques, notamment des changements climatiques. Ces programmes devaient être coordonnés par l’OMM pour aider la communauté mondiale à mieux comprendre l’atmosphère et à déterminer si le changement climatique était imputable à l’activité humaine. La Conférence a appelé à la convocation d’une deuxième réunion sur l’environnement et a établi le Conseil d’administration du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), avec son secrétariat établi à Nairobi, au Kenya, le Fonds pour l’environnement et le Comité de coordination pour l’environnement. Mais elle n’a pas placé le changement climatique au centre des préoccupations. L’attention a été principalement centrée sur les ressources en eau, les mammifères marins, les ressources d’énergie renouvelable, la désertification, les forêts, la mise en place d’un cadre juridique en matière d’environnement ainsi que sur la question de l’environnement et du développement.

Au cours des 20 années suivantes, dans le cadre d’efforts visant à mettre en œuvre les décisions de 1972, l’attention internationale s’est progressivement portée sur les questions liées au climat mondial. En 1979, le Conseil d’administration du PNUE a demandé à son directeur exécutif, dans le cadre de son programme Earth Watch, de surveiller et d’évaluer le transport à longue distance des polluants atmosphériques, et le premier instrument international sur le climat — la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance — a été adopté. En 1980, le PNUE est allé plus loin lorsque son Comité d’administration a exprimé des inquiétudes face aux dégâts causés à la couche d’ozone et a recommandé des mesures pour limiter la production et l’utilisation des chlorofluorocarbones F-11 et F-12. Cela a conduit à la négociation et à l’adoption, en 1985, de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone et à la conclusion d’un Protocole à la Convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière, qui visait à réduire de 30 % les émissions de soufre. En même temps, des preuves concrètes des effets du changement climatique étaient apportées avec l’apparition de pluies acides en Europe et en Amérique du Nord, ce qui a conduit à la création de divers programmes par le PNUE et l’OMM pour surveiller ce phénomène.

En 1987, l’Assemblée générale a donné une réelle impulsion aux questions environnementales en adoptant l’Étude des perspectives en matière d’environnement jusqu’à l’an 2000 et au-delà — un cadre permettant de guider l’action nationale et la coopération internationale en matière de politiques et de programmes visant à réaliser un développement écologiquement rationnel. L’Étude des perspectives a souligné la relation entre l’environnement et le développement et a introduit pour la première fois la notion de développement durable. Il est regrettable cependant que ce document de politiques à long terme, alors qu’il reconnaissait la nécessité d’adopter des technologies propres et de contrôler la pollution, n’ait pas donné une place centrale au changement climatique mais l’ait subsumé dans le cadre de sa directive liée à l’énergie.

En 1988, le réchauffement climatique et l’appauvrissement de la couche d’ozone ont été des sujets de plus en plus évoqués dans le débat public international et l’ordre du jour politique. En janvier, le PNUE a organisé un séminaire interne pour identifier les secteurs environnementaux pouvant être touchés par le changement climatique. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), un forum chargé d’étudier le réchauffement climatique dans le monde, a été créé et s’est réuni pour la première fois en novembre. L’Assemblée générale a reconnu le changement climatique comme une question spécifique et urgente. Dans sa résolution sur la protection du climat mondial pour les générations présentes et futures, il a demandé à l’OMM et au PNUE de réaliser une étude détaillée et de faire des recommandations, notamment de proposer des stratégies de lutte pour retarder, limiter et atténuer les effets du changement climatique. L’année 1989 fut donc un tournant décisif car, pour première fois, des efforts importants étaient menés au niveau mondial. L’Assemblée, dans la résolution 44/207 a approuvé la demande du Conseil d’administration du PNUE d’entamer, en coopération avec l’OMM, des préparatifs en vue de négocier une convention-cadre sur le changement climatique. Une action régionale a également été entreprise. En outre, les Maldives ont transmis au Secrétaire général de l’ONU le texte de la Déclaration de Malé sur le réchauffement de la planète et la hausse du niveau des mers, et la Déclaration d’Helsinki sur la protection de la couche d’ozone a été adoptée le 2 mai. La même année, le Protocole de Montréal, relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone, est entré en vigueur.

Les efforts de sensibilisation sur les effets du changement climatique ont été renforcés lors de la deuxième Conférence sur les changements climatiques, qui s’est tenue du 29 octobre au 7 novembre 1990. Dans sa Déclaration ministérielle, la Conférence a déclaré que le changement climatique était un problème mondial d’un caractère unique qui nécessitait une action mondiale. Elle a appelé à l’ouverture de négociations en vue de créer une convention-cadre dans les plus brefs délais. Devant la nécessité urgente d’une action internationale plus efficace sur le changement climatique, l’Assemblée générale a convoqué en 1992, à Rio de Janeiro, au Brésil, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement. Le Sommet de la Terre, comme on l’appelle aussi, a établi un nouveau cadre de négociations des accords internationaux pour protéger l’environnement mondial dans sa Déclaration de Rio et Action 21, qui reflétaient un consensus mondial sur la coopération en matière de développement et d’environnement. Le chapitre 9 d’Action 21 a traité de la protection de l’atmosphère, établissant le lien entre la science, le développement durable, la mise en valeur et la consommation de l’énergie, les transports, le développement industriel, l’appauvrissement de la couche d’ozone stratosphérique et la pollution atmosphérique transfrontière.

L’ouverture à la signature de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) fut l’événement le plus important. À la fin 1992, 158 États l’avaient signée. En tant qu’action internationale la plus importante sur le changement climatique jusque-là, la Convention avait pour objectif de stabiliser les concentrations de « gaz à effet de serre » dans l’atmosphère à un niveau empêchant une interférence anthropique dangereuse avec le système climatique. Elle est entrée en vigueur en 1994 et, en mars 1995, la première Conférence des parties à la Convention a adopté le Mandat de Berlin, engageant des pourparlers sur un protocole ou un autre instrument légal avec un renforcement des engagements des pays développés envers ceux en transition.

La pierre angulaire de l’action sur le changement climatique fut donc l’adoption au Japon, en décembre 1997, du Protocole de Kyoto à la CCNUCC, l’instrument le plus important dans la lutte contre le changement climatique. Il visait à réduire les émissions globales de dioxyde de carbone et d’autres gaz à effet de serre des pays industrialisés d’au moins 5 % par rapport au niveau atteint en 1990, au cours d’une période d’engagement allant de 2008 à 2012. Le Protocole, qui a été ouvert à la signature en mars 1988, est entré en vigueur le 16 février 2005, sept ans après avoir été négocié par plus de 160 pays.

Une fois de plus, les Nations Unies ont montré leur leadership en portant à l’attention internationale des questions nécessitant une action mondiale. Toutefois, les efforts menés au cours des années pour donner au changement climatique une place centrale sur l’ordre du jour continuent, même quand les parties opposées tentent de plaider leur cause. Alors que l’inaction entraîne des risques de plus en plus évidents, les Nations Unies poursuivront leurs efforts jusqu’à ce que tous les pays adoptent des politiques dans ce domaine.