Всеобъемлющая рамочная программа действий
Июль 2008 года
C. Достижение результатов, намеченных комитетом по политике и программам продовольственной помощи
8. Финансовые последствия достижения результатов, намеченных комитетом по политике и программам продовольственной помощи
Документ Комитета по политике и программам продовольственной помощи в качестве катализатора. Выполняя функции основы для координации, документ Комитета представляет собой набор вариантов политики и мер, которые можно использовать для комплексной и согласованной борьбы с продовольственным кризисом. Это не программа инвестиций, и поэтому в нем не предусмотрена подробная калькуляция затрат. Кроме того, в этом документе признается, что затраты, связанные с предлагаемыми в нем мерами, могут оказаться «бегущей целью», меняющейся в зависимости от положения с продовольственной безопасностью и безопасностью питания в каждой стране. Соответственно, бóльшая часть расходов на связанные с документом Комитета меры будет определяться местными потребностями, способностью к освоению на нижнем уровне и объемом инвестиций. Поэтому Комитет для определения глобальных финансовых последствий достижения намеченных в его документе результатов использует доступные исследования, страновые оценки и оценки в разных областях деятельности.
Текущие финансовые проблемы являются следствием ряда факторов и тенденций, включая нарушение баланса в динамике спроса и предложения, ограниченные охват и возможности существующих систем социальной защиты для беднейших слоев населения, недостаточное финансирование сельского хозяйства, а также транспортных и рыночных систем в последние десятилетия, наряду с неблагоприятной политикой, которая только углубляет проблемы. Например, во многих странах доля сельского хозяйства в государственных расходах правительства снизилась до уровня, составляющего всего в 4,5 процента в африканских странах1, или около 13 млрд. долл. США2. Доля сельского хозяйства в официальной помощи в целях развития (ОПР) также снизилась с 18 процентов в 1979 году до 3,4 процента в 2006 году, или приблизительно до 4,0 млрд. долл. США3, 4.
Более значительная финансовая поддержка будет получена из разных источников, включая национальные бюджеты, ОПР, частный сектор, самих фермеров и общины, а также более широкие слои гражданского общества. Могут быть использованы и более новаторские инструменты (например, частные фонды и фонды национального благосостояния). Со своей стороны, Комитет уделяет особое внимание государственным расходам и требуемым инвестициям. Немедленное их увеличение очень важно для создания благоприятной политики, институциональной и физической среды для расширения участия частного сектора и инвестиций с его стороны.
Порядок величины. Пока невозможно дать надежную оценку растущих глобальных финансовых потребностей на обеспечение продовольственной безопасности и безопасности питания, социальную защиту, развитие сельского хозяйства и функционирование продовольственных рынков или сумм, которые должны быть покрыты с помощью государственного финансирования, включая как национальные финансовые расходы, так и ОПР. Согласно недавно проведенным предварительным исследованиям, оценки варьируются от 25 до 40 млрд. долл. США в год5. Конечно, возможности быстро расширить усилия в этих областях различны как для элементов документа Комитета, так и для разных стран. Соответственно, организации, входящие в состав Целевой группы, находятся в процессе использования продолжающихся и планируемых страновых оценок для определения потребностей конкретных стран с упором на оперативное удовлетворение неотложных потребностей, одновременно начиная принимать меры для обеспечения более устойчивой поддержки. Эти оценки служат ориентиром как для координации действий на уровне страны между организациями, входящими в состав Целевой группы, и правительствами, другими донорами, группами гражданского общества и частного сектора, так и для разработки их собственных программ помощи.
Распределение по статьям требуемых средств. Приблизительно треть общих сумм требуется для финансирования срочных неотложных потребностей в области продовольственной помощи, снабжения сельскохозяйственными ресурсами и поддержки бюджета и платежного баланса, а две трети — для инвестирования в создание долгосрочной устойчивости к ценовым шокам и обеспечение продовольственной безопасности и безопасности питания 6. В общем, не менее 50 процентов общих сумм требуется для сельского хозяйства7, а также для местного транспорта и рыночных систем (как для краткосрочной, так и долгосрочной поддержки мелких фермерских хозяйств). Бóльшая часть остальных сумм необходима для оказания продовольственной помощи и обеспечения мер в области питания, а также социальной защиты8. Эти цифры согласуются с расчетными инвестиционными затратами в сфере социальной защиты и сельского хозяйства, которые требуются в Африке для достижения ЦРДТ 19.
Приведенные выше оценки свидетельствуют об огромных в финансовом отношении масштабах текущих проблем. Они указывают на наличие существенных финансовых потребностей, которые пока превышают текущий уровень оказываемой помощи. Поэтому возникает необходимость в безотлагательном и существенном увеличении государственных расходов и инвестиций, с тем чтобы эффективно реагировать на предстоящие проблемы. В связи с этим Целевая группа призывает к тому, чтобы:
- развивающиеся страны выделили дополнительные бюджетные ресурсы для укрепления системы социальной защиты и, особенно, для повышения доли сельского хозяйства в государственных расходах. Например, в соответствии с Декларацией Мапуту правительства африканских стран согласились повысить государственные расходы на сельское хозяйство и развитие сельских районов, по крайней мере до 10 процентов;
- страны-доноры удвоили ОПР на оказание продовольственной помощи, другие виды поддержки в области питания и на программы систем социальной защиты, а также увеличили долю ОПР, инвестируемую в развитие продовольственного обеспечения и сельского хозяйства, в течение пяти лет с сегодняшних 3 процентов до 10 процентов(и при необходимости более по мере увеличения возможности освоения), чтобы справиться с исторически сложившимся недофинансированием сельского хозяйства10;
- развивающиеся страны и страны-доноры улучшили управление рисками в области продовольственной безопасности и безопасности питания путем более рационального использования местных физических запасов сырья, поддержки развития инфраструктуры, рынков, систем консервирования пищевых продуктов и распространения инновационного использования избытков местного производства и появляющихся финансовых инструментов типа, таких как «виртуальные резервы для гуманитарной продовольственной помощи».
Дополнительность. Желательно, чтобы возросшее распределение было действительно дополнительным и не отвлекало ресурсы из других социальных секторов, важных для достижения ЦРДТ, и других приоритетных направлений национального развития, таких как образование и здравоохранение. Требуемые инвестиционные усилия сравнительно невелики с учетом того, что они предназначены для предоставления пособий приблизительно одному миллиарду людей, которые испытывают голод или подвергаются риску недоедания в результате продовольственного кризиса, конфликтов и других структурных причин нищеты, а также приблизительно для двух миллиардов людей, жизнь и благосостояние которых зависят от мелкомасштабного сельскохозяйственного производства, животноводства и рыболовства. Это треть населения мира.
Подвижные фонды. Меры, направленные на достижение результатов, намеченных в документе Комитета по политике и программам продовольственной помощи, будут основываться на существующих институциональных и финансовых системах поставок на местном уровне в соответствии с положениями Парижской декларации по повышению эффективности внешней помощи. На глобальном уровне Целевая группа будет стремиться обеспечить синергизм технических, операционных и финансовых систем, имеющихся во входящих в нее организациях и у партнеров, чтобы документ Комитета лучше заработал. В связи с этим следует оптимально использовать потенциал системы Организации Объединенных Наций, бреттон-вудских учреждения и других международных финансовых институтов, включая региональные банки развития, в соответствии с их сравнительными преимуществами. Целевая группа будет стремиться к созданию операционных механизмов, которые позволяют гибко, предсказуемо и оперативно удовлетворять потребности с использованием доступных каналов финансирования.
Индикативные финансовые потребности на глобальном уровне. Учреждения Организации Объединенных Наций и бреттон-вудские учреждения уже предоставили средства или обратились с призывом о дополнительном финансировании на основе предварительных оценок в некоторых из наиболее затронутых стран. Можно ожидать изменения этих сумм после последующей совместной оценки на уровне стран и пересмотра рамок реализации в странах. Из всех финансовых потребностей, рассчитанных организациями, индикативными являются следующие потребности в ресурсах.
- Потребности ВПП для программ продовольственной помощи в результате глобального продовольственного кризиса возросли приблизительно до 6 млрд. долл. США в год. С учетом полученных в 2008 году взносов, включая взносы в ответ на чрезвычайный призыв в размере 755 млн. долл. США11, ВПП ожидает, что ей потребуется еще 3 млрд. долл. США на текущий год. В этом приросте учтено существенное повышение затрат на продовольствие и транспортировку, а также постоянно увеличивающееся число бенефициаров.
- Инициативе ФАО по борьбе с ростом цен на продовольствие требуется 1,7 млрд. долл. США средств для предоставления странам с низким доходом и дефицитом продовольствия семян, сельскохозяйственных ресурсов и услуг с целью увеличения объемов производства в ближайшие 18 месяцев, чтобы удовлетворить неотложные потребности уязвимых слоев населения и повысить снабжение пищевыми продуктами. Потребуются дополнительные средства для удовлетворения долгосрочных потребностей устойчивого роста снабжения пищевыми продуктами за счет мелких фермерских хозяйств.
- МФСР изыскивает дополнительные средства для восполнения 200 млн. долл. США, которые он уже перенаправил на удовлетворение потребностей сезона выращивания урожая 2008/09 года. Для более длительных сроков (2010–2012 годы) Фонд пытается изыскать до 1,5 млрд. долл. США в связи со своим 8-м добавлением, по которому в данный момент ведутся переговоры, для финансирования осуществления программы на сумму 3,3 млрд. долл. США.
- Многостороннему фонду субсидирования Всемирного банка требуется дополнительно 800 млн. долл. США для удовлетворения потребностей сельского хозяйства, систем социальной защиты и поддержки политики, которые уже подтверждены завершенными к сегодняшнему дню страновыми оценками.
1 ФАО, «Финансирование сельского хозяйства: проблемы, ограничения и перспективы», 2007 год.
2 Stephen Akroyd and Lawrence Smith (2007), Review of Public Spending to Agriculture, A Joint Study by the Department for International Development and the World Bank, page 2. Доклад Всемирного банка о мировом развитии за 2008 год показывает, что «доля государственных расходов в сельскохозяйственных странах (главным образом в Африке) значительно ниже (4 процента в 2004 году), чем в странах с переходной экономикой в период быстрого роста в них сельского хозяйства (10 процентов в 1980 году)», стр. 40.
3 В 2006 году доля сельского хозяйства составляла 3,4 процента обязательств ОПР, или приблизительно 3,99 млрд. долл. США, и только 2,6 процента, или приблизительно 2,3 млрд. долл. США, предоставленных по линии ОПР сумм (данные взяты из статистической базы данных ОЭСР).
4 В Докладе о мировом развитии «Сельское хозяйство на службе развития», 2008 год, поясняется, что снижение инвестиций в сельское хозяйство в течение последних 25 лет отражается главным образом в i) невозможности бороться с перекосами в макроэкономической и секторальной политике в области сельского хозяйства; ii) зависимости от государства в такой деятельности, как снабжение ресурсами и маркетинг, что превышает государственные возможности, одновременно вытесняя частный сектор, и iii) ограниченных возможностях для фермеров и других сельских заинтересованных сторон влиять на приоритеты государственных инвестиций или добиться подотчетности государства за осуществление. Кроме того, организации-доноры не уделяют достаточно времени работе, направленной на использование общесекторальных координированных подходов к укреплению предоставления государственных услуг. Международные учреждения также склонны использовать узкие специализированные подходы, которые во многом не учитывают связи между исследованиями, маркетингом, охраной окружающей среды и государственным финансированием. Наконец, проводится мало эффективных оценок последствий осуществления программ, чтобы информировать разработчиков программ или выявить ограничения.
5 На основе оценок, ранее полученных учреждениями и организациями, входящими в Целевую группу, и международными исследовательскими организациями. Эти цифры будут обновлены после сбора информации из страновых оценок.
6 Доклад о мировом развитии «Сельское хозяйство на службе развития», 2008 год, IFPRI, "Rising food prices, What should be done?" April 2008; IFPRI Policy Brief "Investing in agriculture to overcome food crisis and reduce poverty and hunger," June 2008; IMF, "Food and Fuel Prices-Recent Developments, Macroeconomic Impact, and Policy Responses," June 2008; and "The Balance of Payments Impact of the Food and Fuel Price Shocks on Low-Income African Countries: A Country-by-Country Assessment," June 2008.
7 По данным Международного исследовательского института по разработке продовольственной политики (S. Fan and M. Rosegrant, 2008), государственные инвестиции в сельское хозяйство, которые требуются развивающихся странах, чтобы соответствовать ЦРДТ 1 (включая исследования, сельские дороги и орошение и частичные субсидии на поставки ресурсов беднейшим фермерам), оценивают в 16,3 млрд. долл. США.
8 В ежегодные потребности ВПП, которые, как ожидается, возрастут до 6 млрд. долл. США в год, традиционно входят средства на оказание 50 процентов глобальной продовольственной помощи, а остальное приходится на помощь неправительственных организаций и двустороннюю помощь (см. доклад Международной информационной системы по вопросам продовольственной помощи (Interfais) за 2007 год).
9 Тематическая рабочая группа по вопросам сельского хозяйства и продовольственной безопасности, Бизнес-план Рабочей группы в рамках инициативы по достижению ЦРДТ в Африке, 15 мая 2008 года.
10 В 1980-е годы доля ОПР на развитие сельского хозяйства составляла 17 процентов.
11 Призыв ВПП к оказанию чрезвычайной помощи в объеме 755 млн. долл. США, объявленный в марте 2008 года, предназначен для покрытия возросших затрат в исходной программе работы на 2008 год, которые вызваны повышением цен на топливо и продовольствие. Поскольку ВПП является организацией, финансируемой на основе добровольных взносов, ее потребности в финансировании согласно базовой программе работы на 2008 год, еще не удовлетворены полностью.