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|维持和平部所需的其他结构调整|维持和平行动部以外所需的结构调整| 170. 为和平行动创立有效的总部支持能力意味着解决数量、结构和质量三大问题,即派遣这项工作所需的工作人员人数；能够促使提供有效支持的组织结构和程序；以及这些结构内高质量的工作人员和工作方法。小组在本节大体上就头两个问题展开审查和提出建议；小组在下文第六节讨论人员质素和组织文化的问题。 171. 小组认为,明确需要增加用于支持维持和平行动的资源。维持和平行动部 (维和部)尤其需要增加资源；该部门是负责规划和支持联合国最复杂、最明确的外地行动的首要部门。 172. 总部为了规划和支持外地的所有维持和平行动而在人员编制和有关费用方面的开支可以视为联合国用于维持和平行动的直接、非外地支持费用。在过去的五年中,这些开支从来没有超出维持和平行动费用总额的6％（见表4.1）。现在所占的比例接近3％,在目前的维持和平预算年将降到2％以下；其依据是一些特派团现在制定了扩展计划,如刚果民主共和国境内的联刚观察团；其他特派团得到充分部署,如塞拉利昂境内的联塞特派团；并在厄立特里亚和埃塞俄比亚设立一个新的特派团。对于一名熟悉庞大组织（不管是公共组织还是私营组织）的运作要求的管理分析人员来说,如果该组织运作大量部署在外地的单位,那么该分析人员完全可以得出结论,即一个组织如果努力用2％的中央支持费用来运作以外地为中心的宏伟计划,那么向外地人员提出的支持就会不足,在这一过程中很可能会耗尽该组织的支持结构。 173. 表4.1列出了1996年中期至2001年中期维持和平行动的预算总额。（维持和平的预算周期为每年7月至第二年6月,有6个月与联合国的经常预算周期并列）。该表还列举了总部支持维持和平行动的费用总额,不管这些费用是来自维和部内部还是外部,也不管是来自经常预算还是来自“维持和平行动支助帐户”。（经常预算为期两年,预算费用由会员国根据经常会费分摊比额表进行分摊。支助帐户为期一年,预算费用按照维持和平会费分摊比额表进行分摊；期限设定为一年的目的是,秘书处的人员编制情况应该随着外地行动的情况而上下波动）。 表4.1
a 根据秘书长提出的各份经费筹措报告。不包括2000年6月30日之前已完成的特派团。包括为充分部署联刚观察团而作出的大致概算；该团还没有拟订预算。 b 估计数。 c 数字来自联合国财务主任,包括由两年期经常预算和支助帐户供资的秘书处所有员额（主要在维和部）,以及由于一些国家提供实物捐助或免费提供的人员,而在经费方面的节省等因素。 174. 支助帐户向维和部提供85％的预算经费,即每年4000万美元。另外拨给维和部的600万美元来自两年期经常预算。两笔加起来共4600万美元,为维和部的231名文职、军事和警察专业人员以及173名一般事务人员（但不包括排雷行动处,该处由自愿捐助供资）的薪金和相关费用提供大部分经费。支助帐户也为秘书处其他部门从事维持和平支持工作的员额提供经费,如管理事务部采购司的某些部分及维持和平经费筹措司,法律事务厅和新闻部。 175. 直至1990年代中期,支助帐户一直是按维持和平行动文职工作人员费用总额的8.5%计算,但没有考虑到做支持工作的民警人员和联合国志愿人员的费用,也没有考虑到做支持工作的私人承包商或军队的费用。固定百分比的方法由一种新方法取代,即每年要对该帐户供资的每个员额提出正当的理由。然而,维和部的人员编制水平在新制度下没有什么增加,部分原因是秘书处似乎过于容忍谦让,完全不超出它认为政治市场所能承受的限度。 176. 很明显,维和部以及向维持和平工作提供支持的秘书处其他各厅,应该在一定程度上随着外地活动的水平而进行扩展和收缩,但要求维和部每年都要对该部门八分之七的员额重新考虑,似乎是把该部门作为临时设置的部门来对待,似乎维持和平是本组织的一个临时职责。五十二年的行动说明正好相反,而最近的历史将进一步证明,持续地做好准备是至关重要的,即使在外地活动处于低潮时也是如此,正如维和部在过去的两年里痛苦地学到的那样,很难预料将发生什么事情,而一旦丧失工作人员的能力和经验,就需要很长时间才能重新积累起来。 177. 由于支助帐户向维和部的供资几乎都是逐年进行的,因此由支助帐户供资的维和部和其他各厅在经费和员额方面没有可以预料的基准水平,使他们无法征聘和留住工作人员。通过支助帐户供资员额从外地调入的人员不知道一年之后那些员额是否还会存在。在支助帐户供资所造成的目前工作条件差和职业不稳定的情况下,维和部能维持下去就很不错了。 178. 各会员国和秘书处早就认识到,必须确定一个人员编制/经费基准水平,并界定使维和部能够根据不断变化的需求进行增长和收缩的另一种机制。然而,如果不能根据一些客观的管理和生产力标准来审查维和部的人员编制需求,就难以确定一个适当的基准。尽管现在还无法从方法上对维和部进行一次管理审查,小组认为这样一次审查还是应该进行的。同时,小组认为某些目前存在的工作人员短缺现象非常明显,应该得到突出强调。 179. 由联合国军事顾问领导的维和部军事人员和民警司的核准人数为32名军官和9名民警警官。民警股被派去支持联合国国际警察行动的各个方面,从提出理论,到挑选并部署警官,到外地行动。目前该股能做的只不过是确定人员,努力用来访的甄选援助小组对这些人员进行预先筛选（这项工作占用了大约一半工作人员）,然后力求他们抵达外地。不过,在维和部内部（或者联合国系统的任何其他部门）都没有一个股来负责维和行动法治部分的规划和支持工作,反过来说,不管是在咨询方面还是在执行方面,这种工作都能支持有效的警察工作。 180. 军事顾问办公室的十一名干事支持所有维和行动中军事单位的确定和轮换事宜,向维和部的政治干事提供军事方面的建议。人们还希望维和部的军事干事能找出时间,在会员国一级“培训培训者”,起草各种准则、手册和其它情况介绍材料,并与后勤司一起确定外地特派团军事和警察部分的后勤和其它业务需求。然而根据目前的人员编制水平,培训股总共只有五名军事干事。军事规划处的十名干事是维和部内主要的业务一级军事特派团规划人员；还有六个员额已经核准,但还没有人填补。总共16名规划干事就是现有的军事工作人员的全部编制,他们负责确定特派团的启动和扩充的所需兵力,参与进行技术调查,并且评估潜在的部队派遣国的准备情况。在原来核准的10名军事规划人员中,一个被派去起草给所有行动的部队指挥官的接触规则和命令。目前只有一名干事负责管理待命制度数据库,他还是兼职的。 181. 表4.2 对军事和警察特遣队已经部署的人数与各自的总部支持人员核准人数进行了比较。没有一个国家的政府会派遣27000名士兵到外地,而总部只有32名军官向他们提供实质性和行动上的军事指导。没有任何警察组织会部署8000名警官,而总部只有9名工作人员向他们提供实质性和行动上的警务支助。 表4.2
182. 特定维持和平行动的政治主管干事或实质性协调中心由维和部的行动厅负责,该厅的人员看起来也严重缺编。该厅目前只有15名专业人员,负责作为14个现有的和2个可能设置的新和平行动的协调中心,平均每个特派团不到一名干事。尽管一名干事能够处理一个、甚至两个较小的特派团的需要,但对于较大的特派团来说,如东帝汶境内的东帝汶过渡当局、科索沃的科索沃特派团、塞拉利昂的联塞特派团和刚果民主共和国的联刚观察团,这种情况就难以维持。维和部外地行政和后勤司的后勤和人事干事面临的情况与此类似,在管理事务部、法律事务厅、新闻部以及向支持其工作的其它各厅,有关支持人员也面临类似的情况。表4.3描述了维和部和秘书处其它部门里专门向大型特派团提供支持的全职工作人员总数,以及他们每年的特派团预算及核准人员编制水平。 183. 工作人员全面短缺的状况意味着,在许多情况下,关键的人员没有后援,当危机在六到十二个时区以外的地点发生时,无法派人一天之内值一个班以上,除非自己值两个班,无法休假、生病,如果要到特派团看一下,自己的大部分后盾工作就要撂下来没人管。按照目前的安排,各种相互冲突的需求之间进行妥协是不可避免的,对外地的支持可能会因此而受到影响。在纽约,与总部有关的各项任务,如向立法机关提交报告等任务往往优先处理,因为会员国的代表经常会亲自催促采取行动。而相比之下,外地在纽约的代表形同一个电子邮件、一个电报号码、或者一些匆匆记下的电话记录。因此,在主管干事工作繁忙的情况下,外地行动事务常常受到忽略,只能靠自己设法解决。然而,应该给予他们最优先的权利。外地的人面临着困难的处境,有时会威胁到生命。他们应该得到更好的支持,希望更有效地支持他们的总部工作人员也应该得到更好的支持。 表4.3
184. 尽管维和部的主管干事履行的职能与他们在政治事务部(政治部)各区域司的对手的职能似乎有重叠之处,但再仔细审查一下就会发现情况不是这样。例如,科索沃特派团主管干事在政治部的对手负责跟踪东南欧整个地区的事态发展情况,人道协调厅的对手负责整个巴尔干地区加上独立国家联合体部分地区的事务。尽管政治部和人道协调厅的干事们也应该有机会各尽所能,但他们的工作总和,在支持科索沃特派团方面所产生的效果要少于另外增设一名全职同等干事所能产生的效果。 185. 行动厅的三个区域主任应该定期访问各特派团,并与秘书长特别代表和各部分的领导经常进行政策对话,以便了解总部能帮助他们克服哪些障碍。相反,他们卷入了占用他们主管干事时间的进程,因为主管干事们需要后援。 186. 这些相互冲突的需求对于主管维持和平行动的副秘书长和助理秘书长来说就更加突出。副秘书长和助理秘书长向秘书长提出建议,与会员国代表团和各国首都进行联络,其中一人对提请秘书长批准签署的每一份维持和平行动报告（2000年前半年有40份报告）进行审查,然后再提交给立法机构。2000年1月以来,副秘书长和助理秘书长亲自向安理会介绍情况达50多次,会议的持续时间有时达三小时,需要外地和总部的工作人员准备若干小时。协调会议进一步占用了与外地特派团进行实质性对话的时间,占用了访问外地的时间,占用了考虑如何改进联合国的维持和平方式的时间,也占用了专心进行管理的时间。 187. 维和部的实质业务部门面临着人员短缺问题。行政和后勤支助领域就更为严重,尤其是后勤司。在这个关头,后勤司不仅向维持和平行动提供支助,还向其它外地办事处、如被占领土协调员办事处（加沙）、联合国危地马拉核查团（联危核查团）以及十来个其它小型办事处提供支助,无庸赘言,还要继续参已结束特派团的清理工作中的管理与调和事务。整个后勤司为维持和平及其它外地行动的费用总额大约增加了1.25%的费用。如果联合国要将后勤司履行的行政和后勤支助职能分包出去,小组相信,要用同样的费用找到一个商业公司来承担同样的工作是很困难的。 188. 有几个例子可说明后勤司所宣布的工作人员短缺状况：后勤司人事管理和支助处(人事处)的员额配置科负责处理所有文职人员的招聘和旅行以及民警和军事观察员的旅行事务。该科只有10名专业人员征聘干事,已分配其中四名从事审查该办公室每天收到的150份主动交来的就业申请和发出收信通知的工作。另六名干事从事实际的甄选工作：科索沃方面一名专职和一名半职、东帝汶方面也有一名专职和一名半职,还有三名则负责所有其它外地特派团方面的征聘工作。这两个文职管理特派团都需要数百名跨越多个领域和学科的有经验行政人员,三名征聘干事为这两个特派团配置人员寻找合适候选人而不断努力。从开始时至今已有九到十二个月,但科索沃特派团和东帝汶过渡当局都还没有全员部署。 189. 会员国必须给予秘书长一定的灵活度和财政资源,以便招聘他所需要的工作人员,确保联合国不会因无法应付一个专业机构应能应付的紧急状况而名誉受损。秘书长必须获得资源,以提高秘书处对无法预见的需求立即作出反应的能力。 190. 为外地的工作人员提供他们工作所需的物品和服务主要是后勤司后勤和通讯处(后勤处)的职责。后勤处14名后勤协调员之一的职务说明也许有助于说明整个后勤处目前所承担的工作量。该名协调员不仅是负责在刚果民主共和国特派团(联刚特派团)的扩大工作,而且是负责黎巴嫩的联合国驻黎巴嫩临时部队（联黎部队）的扩增工作的后勤主管规划员。该工作人员还要负责为重要的联合国布林迪西后勤基地起草后勤政策和程序,并负责协调整个后勤处年度预算报告的编写工作。 191. 仅根据这一粗略的描述,同时铭记维和部及总部有关的维和支助单位的全部支助费用每年甚至不超过5 000万美元,小组深信,为该部及其支助单位增加资源将是一项必不可少的投资,以确保2001年会员国在维和行动上花费的20多亿美元是值得的。因此,小组建议大幅度增加用于这一目的的资源,并促请秘书长向大会提交一份建议,充分概述联合国的需求。 192. 小组还认为,维持和平不应再视为一种临时需求,维和部也不应再视为一个临时性的组织结构。它要求有一个一贯和可预见的供资基准,以便比维持现有的特派团做出更多的事。它应拥有足够的资源,以便为今后六个月至一年的时间里可能出现的应急情况进行规划；研拟管理工具以帮助特派团未来更好地执勤；研究现代技术对维和各个方面的潜在影响；落实以前维和行动所吸取的经验；以及实施内部监督事务厅过去五年来各评价报告所载的建议。工作人员应当有机会设计和开展培训班,以在总部和外地培训新聘的工作人员。他们应当完成那些可以帮助特派团的新聘人员更加专业地和按照联合国的细则、条例和程序从事自己的工作的准则和手册,但这些准则和手册在维和部的许多办公室里仍处于半完成状态,因为它们的编写者在忙于应付其它需求。 193. 因此,小组建议将总部支助维和的工作视为联合国的核心工作,这样其所需经费的绝大部分就应通过联合国的两年期经常方案预算机制来供资。它建议在编制下一个经常预算之前,秘书长应尽快联络大会,要求紧急增补上一次支助帐户的提交数额。 194. 资源的具体分配应根据对经费需求进行专业和客观审查的结果来决定,但总的水平应反映维持和平的以往经验。方法之一是以过去五年里维和之平均费用的某一百分比算出总部维和支助费用的经常预算基准数额。这样得出的基准预算将反映秘书处准备承受的预期的工作量。根据主计长提供的数字（表4.1）,过去五年（包括本预算年）的平均费用为14亿美元。假如将基准数额定为平均费用的5％,则得出的基准预算额为7 000万美元,大致比目前每年的总部维和支助预算多出2 000万美元。 195. 为给高于平均量或“激增”的工作量提供经费,应当考虑按一简单的百分比对那些维和行动开支预算超过基准数额的特派团计费。例如,本预算年维和工作约26亿美元的估计经费比14亿美元的假定基准数额超出12亿美元。如果对此12亿美元附加计费用1％,则可增加1 200万美元,这可使总部有效地应付这种工作量的增加。如果附加计费用2％,则可得出2 400万美元。 196. 这种预备激增能力的直接方法应当取代现行的每年为支助帐户的呈报数额提交必要的员额逐一解释的做法。秘书长应当享有灵活度,以确定应当怎样最佳利用这些经费以应付工作的激增。而且,在此种情况下应当采取紧急招聘措施,以便与激增经费有关的临时员额可以立即得到填补。 197. 关于为总部维和行动支助工作供资的主要建议摘要:(a) 小组建议大幅度增加用于总部维和行动支助工作的资源,并促请秘书长向大会提交一份建议,充分概述他的需求； (b) 应将总部支助维和的工作视为联合国的核心活动,从而用于这方面的所需经费的绝大部分就应通过联合国的两年期经常方案预算机制来提供； (c) 在编制下一个经常预算之前,小组建议秘书长尽快联络大会,要求紧急增补支助帐户的经费,以便立即增聘人员,特别是增聘维和部人员。 198. 目前维和部没有任何综合规划或综合支助的单位,这种综合单位通常包含负责政治分析、军事行动、民警、协助选举、人权、发展、人道主义援助、难民和流离失所者、新闻、后勤、财政、以及人员征聘等各种事务的人员。恰恰相反,正如前面所述,维和部只有少数几个专职干事,从事大型复杂行动的规划和支助工作,甚至如塞拉利昂境内（联塞特派团）、科索沃境内（科索沃特派团）、以及东帝汶境内（东帝汶过渡当局）的规划和支助工作。如果是一个政治和平特派团或建立和平办事处的情况,则这些职能往往由政治部的人员履行,但该部的人力资源同样十分有限。 199. 维和部的行动厅负责为新的维和特派团归纳全面的行动设想。在这方面,它承担了进行政治分析和与维和部内负责军事和民警事项、后勤、财政以及人事等的其它单位进行内部协调沉重的双重负担。但维和部的其它单位都有单独的机构报告链,其中许多实际上分布在几个不同的大楼里。而且,政治部、开发计划署、人道协调厅、难民专员办事处、人权专员办事处、新闻部以及若干其它部、机构、基金和方案规划署等,都可在任何未来行动、特别是复杂行动的规划方面发挥日益重要的作用,因而需要正式纳入规划过程。 200. 跨司、跨部和跨机构的协作确实存在,但它们太多依赖个人关系网和临时支助。有一些召集起来的“工作队”,目的是为了规划重大的维和行动,将系统内的不同部分集合在一起,但它们的运作与其说象执行机关,不如说是宣传机构。而且,现有的工作队通常很少开会,或者在维和行动一旦开始部署时,但离完全部署尚远之前,这种工作队甚至就解散了。 201. 从相反的角度来说,一项行动一旦部署后,在外地的秘书长特别代表在特派团地区拥有全面协调联合国活动的权力,但在总部却没有一个能够迅速致力解决他们所关心的所有问题的工作协调中心。例如,维和部里的主管干事或其区域主任负责应付维和行动的政治问题,但通常不能直接答复人们对一项行动的军事、警察、人道主义、人权、选举、法律或其它部分的询问,而且在这每个方面他们不一定有现成的对应人员。急于寻求答案的特派团最终自己找到应找的主要人员或单位,可能要重复数十次,才能与秘书处及有关机构的不同单位建立起自己的网络。 202. 特派团不应当感到有必要建立自己的联络网。他们应当确切地知道应找谁去寻求答案和他们所需的支助,这在至关重要的最初几个月里,当特派团在努力完成全面部署和应付日常危机时,情况尤其是如此。而且,他们应能够只联系一个地方就得到这些答案,这个地方应是包含抽调自总部内与该特派团有着类似职能的各部门/单位的、该特派团所需的所有支助人员和专家知识的一个机构。小组称该机构为特派团综合工作队。 203. 这一概念吸取并大大延伸了维和部与政治部在2000年6月的部级联席会议上商定的“主导”部概念的执行准则所载的合作措施,联席会议由秘书长主持。小组将会建议,例如由维和部与政治部联合确定每一个新工作队的领导人,但不一定要将其选择限于该两部现有的工作人员。有时候,这两个部的区域主任或政治干事现有的工作量使他们无法专门承担这一角色。在这种情况下,也许最好从外地邀请某人来担任。为具有这种灵活度,包括将该任务分配给最有资格从事该项工作的人的灵活度,就需要如上文所建议的,核准应付“激增”需求的供资机制。 204. 和平与安全执行委员会或该委员会的一个指定小组应当集体地确定一个特派团综合工作队的一般构成。按照联合国和平行动小组的设想,这种工作队应当在预防冲突、建立和平、预期维持和平、或建设和平的支助办事处的预期部署等过程的较早阶段成立。也就是说,在一个机构里为联合国和平与安全的外地活动提供全面综合支助的设想应当延伸到和平行动的整体范围,并且应当具有可以应付和平行动需求的规模、实质性构成、会议场所以及领导人。 205. 领导人和主导部的概念当联合国在维和地区的存在的主要重点从政治变为维持和平、或从维持和平转变为政治时,曾经造成一些问题,不仅引起外地的总部主要联系人发生变化,而且使总部的整个支助班子也发生变化。按照小组所设想的特派团综合工作队的作业方式,支助班子在这种转变期间和以后大体上都保持不变,虽然随着行动的性质发生变化会有人员增减,但为实现转变履行职能的工作队核心人员不会有任何变化。特派团综合工作队的领导职责将从该团体的一名成员移交另一名成员（例如,从维和部的某区域主任或政治干事移交其在政治部的对手）。 206. 规模和构成将与受支助的外地活动的性质和阶段相称。有关危机的预防行动将需要及时知情的政治支助,使联合国特使随时了解有关区域内的政治事态演变以及对其努力的成功至关重要的其它因素。为结束一项冲突而努力的调停人将需要更多地了解维持和平与建设和平的种种选择,以便联合国参与实施的任何和平协定反映这些选择的潜力和局限性。秘书处内同调停人协作的顾问-观察员将与支助谈判的特派团综合工作队保持密切联系,并经常向该工作队通报最新进展情况。而特派团综合工作队的领导人则可成为调停人在总部的日常联系人,这样可迅速联系到秘书处较高级别的支助人员以寻求敏感政治问题的答案。 207. 刚才所描述的这种特派团综合工作队可以是一个“虚拟”机构,其成员从自己的日常办公室里工作,他们靠现代通讯技术结合在一起,定期开会但却不是身处同一个地方。为支助他们的工作,每个成员应当提供并可获得上文第65至75段所述由信息战略秘书处、即和平与安全执行委员会的信息和战略分析秘书处在联合国内联网上设置和提供的数据及分析。 208. 为规划可能的和平行动而设立的特派团综合工作队开始时也可以是虚拟机构。当一项行动显然较有可能开展时,该工作队应成为实际机构,其所有成员都身处同一场所,准备作为一个团队不断地共同努力,直到新的特派团完全部署时为止。该段工作时间可能最长为六个月,其假定前提是上文第84至169段所建议的迅速部署改革措施已得到实施。 209. 在这段工作时期,工作队的成员应当由其所属的司、部、机构、基金或计划署正式借调到该特派团综合工作队。也就是说,一个特派团综合工作队应当远远超过目前在总部已设立的协调委员会或工作队的类型。它应当是为某一具体目的而设立的临时但统一的工作人员团队,能够根据特派团的需求扩大或削减其人员或构成。 210. 工作队的每一位成员都应获得授权,不仅可作为其所属机构与工作队之间的联络人,而且可以是负责有关特派团的关键工作的决策人。特派团综合工作队的领导人-在维和行动情况下向主管维和行动/维和部的助理秘书长汇报工作,在建立和平的措施、建设和平的支助办事处以及特别政治特派团等情况下向政治部的有关负责人汇报工作-则应对工作队借调期间的成员拥有各级权力,并应成为他们在维和行动工作的各方面的一级联络人。与长期政策和战略有关的事项应当在EISAS的支助下在和平与安全执行委员会内的助理秘书长/副秘书长的层面处理。 211. 为了使联合国系统向特派团综合工作队提供工作人员,有必要建立负责和平行动的每个重大实质性构成的责任中心。各部和各机构有必要事先商定借调程序和它们将为特派团综合工作队设想提供的支助,必要时应书面商定这种协议。 212. 小组不能建议由哪些“主导”厅处为一项和平行动提供每项可能的构成部分,但认为和平与安全执行委员会应当集体地彻底考虑这一问题,并分派一名成员负责为一项和平行动的各项可能的构成部分准备,但军事、警察和司法以及后勤/行政等方面除外-这些方面仍应是维和部的职责。指定的主导机构应当负责设计出行动的全面设想、职务说明、人员配置和装备需求、重要的路径/部署时间表、标准数据库、文职待命安排以及该构成部分的其他可能候选人的名册,并负责参与特派团综合工作队的事务。 213. 特派团综合工作队机动灵活,可以应付时间紧、需要人手多的临时需求,以支助特派团的规划、启动和初步维持。这一概念在很大程度上参照了“母体管理”的构想；许多大机构需要分派必要的人员参加具体项目,但又要避免每次出现新项目时都要作一次机构调整,于是普遍使用母体管理方法。使用这一方法的实体多种多样,既有兰德公司,也有世界银行；按照这一方法,每个工作人员都永久性地属于“本”单位或“母”单位,但可以-事实上也应当-在必要时支助各个项目。总部在进行和平行动的规划和支助工作时,如果采取母体管理办法,就能够让各部、机构、基金和计划署-内部按照其总体需求加以组织-派遣人员参加为提供上述支助而组建的部门间/机构间协调一致的工作队。 214. 特派团综合工作队结构可以对维和部行动厅目前的结构方式产生重大影响,其实还会取代区域司结构。例如,在塞拉利昂、东帝汶和科索沃等地开展的较大型行动,就应当分别安排单独的特派团综合工作队,由主任一级的干事担任队长。亚洲和中东长久的“传统”维持和平行动等其它特派团,可以联合参加另外一个特派团综合工作队。可以组建多少特派团综合工作队的问题在很大程度上取决于已为维和部、政治部和有关部、机构、基金和计划署增拨多少资源。随着特派团综合工作队数目的增加,行动厅的组织结构将变得更加平稳。这对于政治部的各位助理秘书长也会产生类似的影响；在建立和平阶段,或者在建立建设和平大规模支助行动以作为某项维持和平行动的后续存在或作为一项单独倡议时,特派团综合工作队队长向政治部的各位助理秘书长汇报工作。 215. 虽然维和部的区域主任（以及政治部受命出任综合工作队队长的区域主任）主管的特派团数目将较现在为少,但他们实际领导的工作人员数目将更多；其中包括从军事顾问办事处和民警顾问办事处、后勤司（或取代后勤司的各个司）,以及视情况需要从其他部、机构、基金和计划署全时借调的工作人员。特派团综合工作队的规模也将取决于增拨资源数额而定,若无增拨资源,各个实体就无法将其工作人员全时外借。 216. 还应当指出,为求综合工作队的构想有效运作,其成员在规划和初步部署阶段就要把办公地点安排在一起。这在目前办不到,因为秘书处内办公空间的现有分配状况无法进行重大调整。 217. 有关特派团综合规划和支助工作的重要建议摘要: 特派团综合工作队（综合工作队）视情况需要,从整个联合国系统借调人员；它应当成为具体特派团规划和支助工作的主要执行者。综合工作队应当一概成为此种支助工作的第一接触点；综合工作队的领导人按照维和部、政治部同其他派遣人员各部、计划署、基金和机构之间的协议,对借调人员应当拥有临时指挥权。 218. 综合工作队的构想将提高维和部行动厅真正作为维持和平行动所有方面工作协调中心的能力。但维和部其他单位也需要作出结构调整,军事和民警司、后勤司和总结经验股尤其如此。 1． 军事和民警司 219. 在总部以及外地接受面谈的民警官员对维和部的警察职能归入军事报告系统内全都有意见。小组也认为,这种安排看来不会增加多少行政或实际价值。 220. 维和部的军事和民警干事任期只有三年,因为联合国要求他们是现职人员。如果他们想留下来再工作一段时间,为此甚至脱离其本国军队和警察部门,联合国的人事政策也不允许雇用他们担任从前的工作。因此,维和部军事和警察部门更替率很高。鉴于总部工作中的经验教训得不到定期总结,鉴于新工作人员综合培训方案根本就不存在,鉴于方便使用的手册和标准作业程序仍然只编了一半,高更换率就意味着机构的经验一直得不到传承,而这种经验需要在职学习几个月才能掌握。目前人手短缺还意味着军事干事和民警干事奉派去做与自己专门知识不一定相称的工作。专门从事行动（J3）或规划（J5）的人可能去搞具有外交性质的工作或担任人事及行政干事（J1）、管理外地人员和单位的不断更替,却荒废了他们监测外地业务活动的能力。 221. 维和部在这些方面缺乏延续性,正好说明为什么维和部部署军事观察员监测违反停火的情况已有五十多年,却没有一个标准的数据基可以供外地军事观察员作为记录违反停火情况和积累统计数据之用。目前,如果有人要了解某项行动的具体所在国在六个月期间发生了多少起违反事件,就得动手查阅这一期间的每日情况报告本、逐件数下去。有时制订了此类数据基,不过,那是各特派团自己特别制作的。民警特派团常常涉及五花八门的犯罪数据和其他资料,情况也是一样。技术上的进步使得监测违反停火情况和非军事区动态以及武器移出储存场址情况的方式有了革命性的变化。但维和部军事和民警司目前没有指定任何人分管这些问题。 222. 小组建议把军事和民警司分为两个实体,一个管理军事人员,另一个管理民警。维和部军事顾问办公室要扩大和改组,使之更适应联合国维持和平行动军事总部的组建方式,以便为外地提供更有效的支助,并向秘书处高级官员提供更有事实根据的军事咨询意见。还应当向民警股增拨大量资源,而且应当考虑提高民警顾问的级别和职等。 223. 为确保维和部军事人员和民警能力保持起码的延续性,小组建议这两个单位的职位总和中保留一定比例给那些在联合国工作过、最近已脱离其本国工作的军事人员和民警人员,任用他们为正规工作人员。这样做有例可循：后勤司的后勤和通讯处就有若干名前退役军官。 224. 外地民警人员越来越多地参与当地警察部队的重组和改革,小组建议来一个理论上的转变,把这类活动作为未来和平行动中民警的主要工作重点（见上文第39、40和47（b）段）。但迄今为止,民警股为和平行动的警察部门制订规划和规定时,却得不到关于该国当地司法机构、所实行的刑法、法典和刑事诉讼的必要法律知识。对于民警规划者而言,这是极为重要的资料,但从支助帐户划拨的资源,不论是给法律厅、维和部,还是给秘书处其他任何部的,都不是供这项工作之用。 225. 因此,小组建议维和部内另外增设一个股,配置所必需的刑法专家,目的就是针对那些对于和平行动有效使用民警而言至关重要的法治问题、向民警顾问办公室提出咨询意见。该股应同日内瓦的人权事务高级专员办事处、维也纳的药物管制和预防犯罪办事处以及联合国系统从事法治机构改革及尊重人权工作的其它部门密切合作。 2． 外地行政和后勤司 226. 后勤司对其规划的外勤业务并没有最终制订并提出预算的权力,也无权实际采购这些业务所需的货物及服务。这一权力属于管理事务部（管理部）维持和平经费筹措司和采购司。总部提出的所有采购请求都由采购司16名由支助帐户提供经费的采购干事处理；他们编制数额较大的合同（1999年约300份）、提交总部合同委员会,并就不是由外地特派团在当地采购的货物和服务的合同进行谈判和签订合同,并制订有关特派团国际采购和当地采购的联合国政策及程序。由于人手不够,加上这一程序需要采取额外步骤,似乎是外地特派团报称采购延误的部分原因。 227. 在两年的试验期内,把维持和平的预算编制、经费划拨和采购权下放给维和部,并相应地进行员额和工作人员的调动,就有可能提高采购工作的效率。为确保责有攸归、确保透明度,管理部应保留关于帐户、各会员国摊款以及财务的职权。管理部还应当同外地人员征聘和管理工作的情形一样,保留其全面政策制订和监测的作用,而此种工作的权力和责任已经下放到维和部。 228. 此外,负责预算编制和采购工作的人同确定各项采购需求的人在同一个司工作,可能会招致安排不当的指责；为避免出现这一情况,小组建议把后勤司一分为二：一个主管行政事务,发挥人事、预算/财政和采购方面的职能,另一个主管综合支助事务（如后勤、运输、通讯）。 3． 总结经验股 229. 大家都认为必须利用外地的积累经验,但在提高本系统利用这一经验的能力方面,或在将这种经验反馈到业务理论、规划、程序或任务规定的制订过程方面,工作做得还不够。目前维和部总结经验股的工作似乎未对和平行动工作产生很大影响,总结经验的归纳工作往往也是在特派团工作结束后才进行。这一点是令人遗憾的,因为维持和平系统每一天都在产生新的经验-新的经验和教训。新的经验应当加以记载和保存,以方便目前其他行动的负责人和将来的各项行动。应当把总结出来的经验当作信息管理工作的一部分,它有利于改进日常业务。这样,事后的报告就只会是较广泛的学习进程的一个部分,即终点总结,而不是整个进程的主要目标。 230. 小组认为,这项职能急需得到提高,并建议安排该股,在密切配合工作的单位设立,以便有效地帮助各项现行活动以及以促进特派团的规划和理论/指南的编写工作。小组建议最好把它安排在行动厅,该厅将监督特派团综合工作队的各项职能；小组提议这些职能包括把总部规划及支助和平行动的工作结合起来（见上文第198至217段）。该股如果设于维和部一个经常有许多部和机构的代表参与的部门,就能成为所有这些实体的和平行动“学习经理”,负责维持和更新机构的经验,各特派团和工作队都可以利用该经验来解决问题、实施最佳做法和避免一些做法。 4.高级管理层 231. 维和部现有两名助理秘书长：一名主管行动厅,另一名主管后勤、管理和排雷行动厅（后勤司和排雷行动处）。军事顾问兼任军事和民警司司长,目前通过两名助理秘书长之一向主管维持和平行动副秘书长汇报工作,或直接向该名副秘书长汇报工作,具体视有关问题的性质而定。 232． 鉴于上文各节提议作出各种人员增加和结构调整,小组认为,有充分理由为维和部再配备一名助理秘书长。小组进一步认为,这三名助理秘书长中,应指定一人为“首席助理秘书长”,起副秘书长副手的作用。 233． 关于维和部其他结构调整的重要建议摘要： (a) 现有的军事和民警司应当加以改组,把民警股调出军事报告系统。应当考虑提高民警顾问的级别和职等； (b) 维和部军事顾问办公室应当加以调整,进一步适应联合国维持和平行动外地军事总部的组建方式； (c) 维和部应当增设一股,配备就刑法问题提出咨询意见的有关专门知识,这方面对于联合国和平行动中有效利用民警是至关重要的； (d) 主管管理事务的副秘书长应当在两年的试验期内,把有关维持和平的预算编制及采购职能方面的权力和责任下放给主管维持和平行动副秘书长； (e) 应大幅度加强总结经验股,调入维和部经过调整的行动厅； (f) 应当考虑把维和部助理秘书长的人数由二人增至三人,应指定其中一人为“首席助理秘书长”,行使副秘书长副手的职能。 234． 总部的新闻规划和支助工作需要得到加强,政治部支助和协调建设和平活动,并且提供选举支助,因此也需要得到加强。在秘书处以外,需要提高人权事务高级专员办事处对和平行动的人权部分进行规划和支助的能力。 1． 对新闻工作的行动支助 235． 与军事、民警、排雷行动、后勤、电信以及特派团其他组成部分不同,总部没有任何一个单位具体负责和平行动中新闻部门的行动需求。有关特派团的新闻工作方面最为集中的责任在于秘书长发言人办公室以及各特派团自身的发言人和新闻办公室。总部的新闻部公共事务司宣传和规划处下设的和平和安全科有四名专业干事,负责编写出版物、起草并更新有关和平行动的网址内容和处理从裁军到人道主义援助的各种其他问题。该科也编写并管理有关维持和平的资料,但没有多少力量来编制外地新闻工作的理论、战略或标准作业程序,只是零星地和临时进行编制。 236． 由于新闻部内部的人员调动,新闻部和平和安全科正在得到扩大,但该科如果不大量增员并投入工作,支助职能就要分给维和部,而维和部的一些干事也许是从新闻部借调过来的。 237． 不论把这项职能放在什么地方都应预期新闻方面的需求,并要满足这些需求所需的技术和人员,确定优先事项和制定标准外地作业程序,在新特派团启动阶段提供支助,并通过参加特派团综合工作队不断提供支助和指导。 238． 有关新闻工作结构调整的重要建议摘要: 和平行动应建立一个新闻工作行动规划和支助股,设于维和部,或新闻部新设的和平和安全新闻处内,直接向主管通信和新闻的副秘书长汇报工作。 2． 政治事务部的建设和平支助工作 239． 政治事务部（政治部）是联合国建设和平工作指定的协调中心,目前负责在十几个国家建立、支助此类办事处,并（或）向它们提出建立和平的咨询意见,还负责推动秘书长五位从事建立和平或防止冲突任务的特使或代表的活动。直到下一个历年期间、支助这些活动的经常预算经费预期将比需要数额少3 100万美元,即25％。在建设和平工作中,这种摊派经费的做法实际上是比较少见的,这方面的活动经费多由自愿捐助提供。 240． 政治部新成立的建设和平支助股就是这样一项活动。主管政治事务副秘书长作为方案和协调扩大委员会召集人以及建设和平战略的协调人,必须能够同方案和协调扩大委员会的成员及联合国系统其他部门、特别是发展和人道主义领域的部门协调此类战略的制定工作,因为建设和平工作本身就具有跨部门的性质。要做到这一点,秘书处正在向一些捐助者募集自愿捐款,开展一项支助该股的三年期试验项目。随着这一试验股规划工作的展开,小组建议政治部同联合国系统所有能够推动该股取得成功的利益攸关者、特别是开发计划署进行协商；开发计划署正在重新强调民主/治理和其他与过渡有关的领域。 241． 政治部执行办公室对该部负责的一些业务活动进行支助,但该办公室的原始规划和能力配置都不适于作为外地支助办事处。后勤司也向政治部管理的一些外地特派团提供支助,这些特派团的预算以及政治部的预算都没有为此向后勤司增拨资源。后勤司努力满足规模较小的建设和平行动的需求,但表示规模较大的行动对其现有人员配置带来严重的、高度优先需求方面的压力。这样,规模较小的特派团的需求往往就受到影响。政治部在接受联合国项目事务厅（项目厅）支助方面有着成功的经验；该厅是开发计划署的附设机构,成立已有五年,采用现代管理方法为联合国系统内许多客户管理各项方案和基金,其核心经费全都来自最高为13％的管理费。项目厅可以为规模较小的特派团比较快速地提供后勤、管理和征聘方面的支助。 242． 政治部选举援助司还依赖自愿经费来满足各方对其技术建议、需要评价团以及其他不直接涉及选举观察的活动的越来越大的需求。截至2000年6月,各会员国提出的41项援助请求有待办理,但支助此类“未拨专款的”活动的信托基金现有经费只够满足现有各项需求至2001历年终了所需经费的8％。因此,随着对大会第46/137号决议所赞同的民主机构建设的一项重要内容的需求剧增,选举援助司工作人员首先必须筹集他们开展工作所需要的项目经费。 243． 有关政治事务部建设和平支助工作的重要建议摘要： (a) 小组支持秘书处努力同联合国系统其他部门合作、在政治部内设立试验性的建设和平股,并建议如试验性方案一旦运作良好,各会员国即须重新讨论经常预算对该股的支助。该方案应按照小组在上文第46段所提供的指导予以评价,如果认为它是加强联合国建设和平能力的现有最佳方案,就应按照上文第47（d）段所载的建议提交秘书长； (b) 小组建议大量增加经常预算用作选举援助司方案经费的资源,以此取代自愿捐款,以满足各方对该司各项事务激剧增长的需求； (c) 为减轻对后勤司和政治部执行办公室的压力,并改进为规模较小的政治和建设和平外地事务处提供的支助事务,小组建议由联合国项目事务厅（项目厅）向所有此类规模较小的、非军事性的外地特派团提供采购、后勤、工作人员征聘和其他支助事务。 3． 联合国人权事务高级专员办事处的和平行动支助 244． 人权专员办事处必须更加紧密地参与涉及人权的和平行动、特别是复杂行动各项内容的规划和执行。目前,人权专员办事处的资源不足以密切参与该项工作或提供人员参与外地服务。如要联合国的行动有有效的人权部分,则该办事处就应能够对和平行动中的人权外地工作进行协调并使之制度化；借调人员到纽约的特派团综合工作队；征聘人权事务外地人员；为和平行动中的所有人员、包括法律和秩序部门的人员举办人权培训；并设立人权外地工作范本数据基。 245． 有关加强联合国人权事务高级专员办事处的重要建议摘要：小组建议大力提高联合国人权事务高级专员办事处进行外地特派团规划和筹备的能力,经费部分由经常预算提供,部分由和平行动特派团预算提供。
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