72. 过去一年，人道主义挑战的规模和多样性更加表明需要进一步加强联合国迅速和有效作出反应的能力，并向面对战争和自然灾害的平民提供全面保护。在一些区域、尤其是在非洲，许多长期存在的人道主义危机与持久和充满暴力的国内冲突及区域冲突密切相关，这些危机仍无退减。自然灾害、环境紧急情况和传染病的蔓延，尤其是艾滋病毒/艾滋病的蔓延，已造成大量人命丧失。

73. 目前各种危机范围之广，需采取灵活的、战略性的全系统对策，将提供紧急援助与寻找可持续解决办法联系在一起。保护平民是联合国广泛回应复杂紧急情况的中心任务。尽管各种办法因国家和区域而异，在所有情况中，联合国均将重点放在其相对优势领域，并与其他国际机构以及与各国政府和非政府组织建立坚强的伙伴关系。

74. 世界各地仍有数目惊人的平民--总数超过5 000万--因自然灾害或因武装冲突而流离失所。尽管在阿富汗、安哥拉、塞拉利昂和斯里兰卡等国的和平倡议已让大量难民和国内流离失所者有机会重新融入社会，在非洲、亚洲、欧洲和美洲其他国家不断恶化的人道主义危机，已产生流离失所的新浪潮。由于有各种障碍阻止接触流离失所者，对基本人权和人道主义原则缺乏尊重，而且资金不足，联合国机构和更广大的人道主义界向最脆弱势群体提供保护和援助的努力仍然面临巨大挑战。

75. 这种情况需要全系统的政策和机制，以确保对国内流离失所问题采取更可预测和更为协调的对策。2002年1月，在紧急救济协调员的领导下，并在本人负责国内流离失所者问题的代表以及主管机构的密切合作下，成立了一个机构间流离失所问题股。该股已在人道主义行动中向国家小组提供目标明确的支助，利用关于国内流离失所问题指导原则作为其工作的总框架，包括在阿富汗、哥伦比亚、几内亚、印度尼西亚、利比里亚、塞拉利昂、斯里兰卡、索马里、苏丹、乌干达、津巴布韦和其他地方的工作。它还执行各种实地任务，评析国内流离失所状况，确定反应方面的不足，并作出改善做法的具体建议。

76. 采取对策处理国内流离失所问题的责任主要在于受影响的会员国。在一些面临严重流离失所危机的国家里，联合国与国家政府密切合作，制定因地制宜的对策，其中包括将最基本的行动标准纳入本国立法，如在安哥拉，以及最近在乌干达，以确保将流离失所者从不安全地区的临时庇护所转移到没有地雷和打仗危险的安置点，在能够回返或永久安置之前，在这些安置点较易提供基本服务和保护。另外，还允许联合国与非国家行为者谈判，以便能够接触到被切断援助供应的流离失所者，如在苏丹和哥伦比亚。

77. 在世界上数百万流离失所者中，难民属于联合国难民事务高级专员办事处(难民专员办事处)的具体任务范围，也包括办事处所关切的人员。到2001年年底，这些人员约达1 980万，其中包括难民、寻求庇护者、在重新融入社会早期阶段的回返难民以及一些国内流离失所者。在2001年，难民专员办事处开始一个由各国、非政府组织和其他利益有关者密集参与的进程，重新恢复国际保护难民框架的活动，并纪念《关于难民地位的公约》签署五十周年。国际保护问题全球协商也努力使各国本着对话和合作的精神，应付目前保护难民的挑战。这些协商的结果是一项全面保护议程，其中确定了改善保护和分担负担的关键领域。

78. 2001年，一些国家的积极发展让70万以上的难民和国内流离失所者得以回返。然而，在其他地方，武装冲突和严重违反人权的情况造成新的难民流出，尤其是在非洲。2001年9月11日恐怖主义攻击事件，使一些国家采用法律和切实的措施，收紧庇护程序。一些国家对寻求庇护者与经济移民混杂的人流采取了海上拦截等措施。

79. 在非洲，约有10万名来自塞拉利昂的难民自愿从邻国返回家园，因为自战争结束和完成解除武装进程以来，局势更加稳定。5万多名难民从埃塞俄比亚遣返到索马里西北部和东北部。约有36 000名难民从苏丹返回厄立特里亚。尽管这些数字相对于整个非洲500万难民总数来说是不多的，却是重大的进展。

80. 关于人道主义工作人员和维持和平人员性虐待和性剥削妇女及儿童的指控，已迫使人道主义界在多个方面为难民和流离失所者迅速采取行动。机构间常设委员会已成立一个工作队，为人道主义工作人员行为的具体标准提出建议；改善问责和责任机制，尤其对管理人员来说；以及加强向受人道主义危机影响的人口提供保护和援助的制度。

81. 为实现可持续的回返，难民专员办事处已与包括开发计划署、联合国儿童基金会和世界银行等发展机构合作。这些合作伙伴关系将重点放在处理如何从救济向发展过渡，并确保回返者能重建他们的生活，并参与生产活动。

82. 东南欧已出现一些有希望的发展。在南斯拉夫联盟共和国塞尔维亚南部采取的一些主动行动，如建立多族裔警察部队，已有助于阻止新的暴力爆发。在原南斯拉夫的马其顿共和国，北大西洋公约组织和难民事务高级专员办事处的欧洲监测人员及代表已协助各族裔社区之间重建信任；同时又协助170 000名流离失所者中80％以上的人返回家园。同样，在波斯尼亚和黑塞哥维那以及克罗地亚，约有10万名难民和国内流离失所者已返回家园。然而，仍有80多万来自这些国家的人无法返回家中。难民专员办事处正继续努力，确保地方当局执行财产法律，并协助重建被战争破坏的财产，这两项措施均有助于遣返进程。

83. 墨西哥政府归化了决定不接受遣返的1 300多名危地马拉难民，为融入当地社区树立了一个积极典范。有组织安置到第三国的做法仍然为许多难民提供持久解决办法，尤其为受心理创伤的人和在第一庇护国面临严重保护问题的难民。2001年，在难民专员办事处主持下，约有33 100名难民(其中44％为妇女)得到安置。25个国家安置了难民、但其中10个国家收容了求安置人数的98％。

84. 难民中的妇女、儿童(包括青少年)和老年人得到特别的注意，以确保适当确定他们的需求，并在规划和执行难民业务中满足这些需求。大约有100万名难民儿童和青少年已报名参加难民专员办事处、儿童基金会和其他人道主义合作伙伴支助的教育方案。女孩和少妇约占被录取者的40％。联合国各机构继续促进获得教育的机会，这是一项基本人权，也是减少难民儿童被征募当兵、强迫劳动和卖淫的危险的一种手段。另外，当妇女寻求结婚登记和出生登记；寻求承认传统婚姻；避免被贩卖；将她们的法律地位传给无国籍的子女或配偶；以及获得证件时，无国籍状态会对妇女产生非常巨大的影响，现已强调减少这种影响。难民专员办事处继续努力促进加入无国籍状态的有关公约，并取得一些积极成果。

85. 2002年，交送援助和调动充分资源以应付资金不足的紧急情况的挑战与最近几年的情况大致相同，捐助者对联合国联合呼吁作出的反应仍令人无法满意。由于国际安全状况会因应反恐怖主义措施演变，而且资源大量流向某一些人道主义局势，因此，国际社会必须密切注意那些不那么引人注目的人道主义危机，并提供充分的资源。

86. 为应付阿富汗危机，世界粮食计划署(粮食计划署)展开了其最大的救济活动之一，在2001年年底，几乎将其在该国的援助增加一倍，接受援助人数超过600万人，并为困难的冬季来临之前配置了至为重要的食品储存。粮食计划署继续协助世界上受自然灾害和人为灾害影响的大量最贫穷者、最弱势者和粮食无保障者。由于捐款的数额创历史最高水平，粮食计划署以救生紧急食品救济和向长期危机状况提供援助的方式，通过约420万吨粮食援助，向82个国家7 700万人提供援助。儿童基金会向阿富汗教育部提供援助，确保在2002年3月返回学校运动结束时，将有超过290万名儿童返回学校。

87. 积极的政治事态发展有助于改善人道主义状况，而且至少已为在一些冲突区域扩大人道主义援助创造条件。在安哥拉，2002年4月4日达成的停火协议大大改变了人道主义环境。2002年年初，人道主义机构正在协助190万名易受伤害的人。由于停火，另有80万名易受伤害的人现已能得到帮助，一些人是在过去几年里首次得到援助。其中许多人的健康和营养状况很差，尤其是妇女和儿童，很多人需要紧急救助。妇女和青春期少女的具体保健需求、尤其是在生殖健康方面，需特别引起注意。必需大量增加资源来应付这个亟需援助的新群体的需要。

88. 自2002年1月以来，塞拉利昂的安全状况得到改善，使人道主义机构能在过去十年来首次进入该国的所有地区。这使得儿童基金会能支持扩大小学教育，办法是翻修学校，供应教学和学习材料及家具，并为教师提供复习培训。教育有助于局势恢复正常，在使前儿童战斗人员重返社会方面，也发挥关键作用。

90. 刚果民主共和国境内的人道主义局势仍然非常不好。对联合国的人道主义机构来说，进出各地仍然是最大的障碍因素。例如，在2002年4月，联合国人道主义机构被迫撤离沙宾达，尽管根据营养情况调查，在那里5岁以下儿童营养不良者逾20％。东部的人道主义局势特别令人关注。2002年1月，戈马市郊尼拉贡戈火山爆发，迫使该市全部人口临时逃难。儿童基金会和伙伴机构向受爆发影响的80 000多个家庭提供了援助。

91. 苏丹境内的人道主义局势继续恶化。东赤道和该国其他地区的持久冲突迫使人们全家逃难，平民难以获得粮食、干净的饮用水、保健和教育。妇女和儿童不断被绑架的情况也令人深感不安。2002年1月达成了努巴山停火协议，现已可以在这个从前不获得服务的地区进行需要评价和交送救济品。

92. 在伊拉克，安全理事会第986（1995）号决议所设立并由伊拉克方案办公室管理的石油换粮食方案继续提供粮食、保健、营养、住房、农业、水和卫生服务。在伊拉克中部和南部的15个省，保健的提供得到改善，这主要是因为当地药物和进口药物的供应范围扩大，手术和化验检查数目增加。在住房部门，2001年在中部和南部各省共建造了1 490万平方米的住房、为大约50万人提供了住房，并为熟练工人和非熟练工人提供了200 000份新的职业。

93. 在过去七年，该方案向伊拉克交送了逾230亿美元的人道主义用品和设备，另有超过100亿美元的用品正在生产和交送过程中。但由于石油出口下降，造成方案所得收益相对减少，因此资金日益短缺。

94. 联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（近东救济工程处）向400多万巴勒斯坦难民提供教育、保健、救济、社会服务和创收方案。截至2002年5月31日为止，捐助者认捐了25 450万美元，余下的赤字估计为5 300万美元。资金减少对工程处提供的保健和教育服务质量和规模造成不利影响。自2002年2月暴力大大升级以来，民用基础设施受到大规模的破坏。现在，依靠巴勒斯坦权力机构提供公共部门服务的许多巴勒斯坦人包括难民都指望工程处给予救济。估计工程处需要增加的支出在西岸一地就达4 600万美元。工程处正准备发出一项补充呼吁，以筹措这笔额外的应急费用。鉴于这种情况，我已任命我的人道主义事务个人特使前往该地区评价人道主义危机的性质和规模。

95. 在朝鲜民主主义人民共和国，联合国和伙伴组织在满足人民的基本需要和支助过渡到发展的努力方面取得一些进展。但由于缺少资金尤其是基本药物和应急营养康复方案，弱势群体面临致命性危险，虽然这种危险是可以防止的。令人关注的是营养方案资金短缺。250万5岁以下儿童和大约930 000名孕妇和育婴母亲培境况堪虞，但儿童基金会收到的支助营养严重不良儿童的资金却不足所需的10％。2002年4月，粮食计划署不得不停止向儿童和老人分发谷类食品，以便将这些资源留给最弱势的人。

96. 关于保护儿童的问题，2001年的一个显著的成功例子是苏丹境内3 500多名童兵解散，这是经过12个月以上的谈判、规划和筹备所取得的结果。其他措施包括一系列范围广泛的活动：索马里人道主义防雷宣传、乌干达境内无初级保健服务的儿童收养方案、支持安哥拉的出生登记运动。

97. 通过举办全国免疫日活动，儿童基金会、世界卫生组织和其他伙伴组织发动整个社区参与，成功地接触到援助工作者非此无法向其伸出援手的儿童。这些群众运动已经在一些冲突区，包括在阿富汗、安哥拉、刚果民主共和国和苏丹境内开展。为了在战火中进行免疫接种工作，已同作战双方谈判实行“平静日”，创造人道主义停火。这种倡议也引致与保健无关的发展，例如在塞拉利昂，这种谈判协助推进了和平过程。

98. 2002年4月和5月，联合国粮食及农业组织同粮食计划署联合派遣特派团前往非洲南部6个国家进行评价。这些国家严重缺粮，并面临一系列其他因素的威胁，其中包括增加人的脆弱程度的艾滋病毒/艾滋病。评价指出，1 300万人有饿死的危险。由于这些调查结果，联合国于2002年7月为受影响的国家发出呼吁，希望筹得6.11亿美元的救济援助。初步反应是不错的。

99. 维持和平行动部联合国排雷行动处、儿童基金会和开发计划署是从事人道主义排雷行动的重要实体。儿童基金会支持在超过25个受地雷影响的国家执行防雷宣传方案，开发计划署在16个国家提供技术意见。2001年12月底，排雷行动处在南斯拉夫联盟共和国科索沃省协调进行的人道主义排雷方案经过两年半之后告一段落；所有受影响地区的地雷或未爆炸弹药已被清除，残留情况达到可以接受的水平。

100. 过去一年，人道主义工作者受到袭击的事件着重说明工作人员安全与保障的重要性，但同时指出在现场当地需要有无可质疑的人道主义驻留力量。维持人道主义行动的工作缺乏足够的安全，导致国际援助的撤离，这是无法向弱势群体伸出援手的主要障碍。

101. 由于日益认识到保护工作人员安全的经费应来自经常预算，联合国安全协调员办公室现已配置了一名助理秘书长级别的专任安全协调员，并有一个核心预算，同时在发生危机的地区部署了100名外勤警卫干事。改善安全管理工作的倡议包括：通过机构间安全管理网络制定最低业务安全标准（为指定的国家或行动环境确定基本安全措施）、向在高风险环境工作的4 500名联合国工作人员进行硬性规定的安全训练，散发资料、警卫人员甄选准则以及训练标准和方法。

102. 尽管在2002年头七个月期间联合国作出了最大的努力，为其工作人员提供技能和资源，以确保业务安全，但还有4名联合国人员被杀, 2名被绑架。

103. 自然灾害的发生日益频繁，日益严重，受影响的人数每年平均达2亿人，这些人丧失了家园、土地和就业机会。自然灾害对发展方面的进展日益造成威胁。

104. 联合国系统同各国政府密切合作，以加强它们的预防和反应能力。开发计划署主张在国民发展规划的所有阶段，尤其在按照《国际减少灾害战略》各项目标在易受灾害的国家进行能力建设方面，考虑到灾害风险因素。

105. 如应付自然灾害的健全国家机制数目有限，联合国的协助方法是调集资源，并向灾区人民提供应急和重建援助。2002年上半年发生了两次自然灾害：刚果民主共和国戈马火山爆发和阿富汗地震。两次灾害都是在进行中的复杂的紧急情况中发生的，联合国需要在灾害应急和复原阶段作出综合反应。

106. 目前干旱正在影响非洲南部和中亚，水灾最近袭击阿富汗、中欧、中国、伊朗伊斯兰共和国、牙买加、肯尼亚、菲律宾、俄罗斯联邦和南亚。气候变化的严重性很可能会增加，从而导致更多的旱灾和水灾。为了更好地应付与气候有关的灾害，包括可能发生的新的厄尔尼诺周期，联合国系统正在加强现有的预警系统，以及提供咨询意见、教育和训练，以便加强对自然灾害的抵抗能力。

107. 除了提供直接救济之外，联合国在人道主义领域的一个主要任务是协调援助和向受难人民提供保护。当前世界各地从事人道主义工作的组织和机构的数目和种类越来越多，因此协调工作需要及时和有效的规划，需要避免重叠并以高效和有效的方式交送应急救济品。联合国国家工作队通过驻地协调员/人道主义协调系统为救济、重建和复原活动提供在本国国内的支援，以继续促进在世界各地应付危机的协调一致。

108. 在大多数情况下，联合国以伙伴身份同国际组织和非政府组织合作，制定应急协调机制、商讨进入问题、调集资源、提供共同事务，如飞行作业和通讯。

109. 过去一年的协调工作涉及向长久复杂的紧急状况不断提供援助。联合国在18个国家或地区发起了一项机构间联合呼吁。在所有这些国家或地区，联合国参与的人道主义工作均已持续多时。在每一个地方，协调安排都经过审查或加强，并继续努力筹集更多资金。在阿富汗的协调安排经过最重大的修订后产生了联合国阿富汗援助团。它是一个综合性的特派团，是为了支援政治、施政和建设和平和进程，并同时对紧急人道主义需要和复原需要作出反应。联阿援助团包括一个救济、恢复和重建支柱部门，由我的副特别代表担任主管，负责执行驻地协调员、人道主义协调员和指定安全官员的责任。为了支援外地行动，联合国发展集团和人道主义事务执行委员会联合工作组已设置了一个给予阿富汗立即和过渡援助方案，据此按照一项综合战略执行救济、复原和重建活动，以建立国家能力为重点。

110. 联阿援助团因此设法同阿富汗政府建立一个战略协调的新模式。国家一级的协调方案是通过8个方案秘书处来管理的，它们负责协助对应政府部门进行协调。对于每个方案秘书处，已为它们指定一个联合国组织、基金或方案署，例如儿童基金会负责教育，卫生组织负责卫生。

111. 2001年11月，我分发了关于保护武装冲突中的平民的第二次报告。保护平民是一个总括概念，涵盖法律、军事、人道主义援助和人权方面的关切问题。过去一年曾经采取了几项实际措施。儿童保护和性别顾问已归入维持和平特派团；安全理事会的最近的决议主张弱势人群包括妇女和儿童应能安全和不受阻碍地获得人道主义援助。安全理事会正在考虑对制裁加以规划设计，以限制任何意外的人道主义影响。

112. 2002年3月，安全理事会拟定一份备忘录(S/ PRST/2002/6，附件），打算为制定、审查或结束维持和平行动问题的审议提供指导。在关于保护武装冲突中的平民的具体国家讨论中，例如在安哥拉和平协定的范围内，该份备忘录已在秘书处内部使用，最近还作为审查联合国塞拉利昂特派团的经验的一种工具使用。

113. 终止冲突并谋求可持续的和平与持久发展的基本条件往往是前战斗人员解除武装、复员和重返社会。必须协助前战斗人员恢复正常的平民生活，收容他们的社区往往需要帮助，整个努力必须获得冲突各方的政治意志的支持和国际社会的支援。有效的解除武装、复员和重返社会方案必须从当前的冲突后期间开始，扩大到支持比较长期的发展努力，因此它们需要联合国各个组成部分、国际社会、东道国政府和冲突各方的协调努力。在过去十年期间，解除武装、复员和重返社会任务都被列入一些维持和平的任务授权中，除其他外包括在安哥拉、柬埔寨、利比里亚和莫桑比克的任务授权。从这些经验中吸取了许多教训，可为进行中的努力作为借鉴。例如，在刚果民主共和国和塞拉利昂，联刚特派团和联塞特派团发挥带头作用，在报告所述期间同联合国及其他伙伴包括世界银行进行协调。关于寻求综合处理方式并将维持和平和人道主义援助与较为长期的复原战略联系起来，在这方面，开发计划署支持前战斗人员解除武装和重返社会和削减小武器的经验已被证实最为有用。这种方案减少乍得和中非共和国等国家和大湖等地区的不安全情况，并振兴经济活动。儿童基金会协助童兵解散和重返社会的工作继续在刚果民主共和国、斯里兰卡、苏丹和其他地方进行。在未来几年内，将需要更加注意将这些方案纳入一个以可持续解决办法实现人类安全的大战略之中。