秘书长关于联合国工作的报告
第三章：履行人道主义承诺
149.由于世界各地仍在发生一些危机和人道主义紧急情况，大批人仍在遭受苦难，例如哥伦比亚和刚果民主共和国的情况。同时，在尼泊尔和苏丹达尔富尔地区，越来越多的人受到冲突和不安全状况的影响。过去一年，又发生了一些破坏性很大的自然灾害，包括加勒比的飓风，萨赫勒的蝗灾和印度洋的海啸。
150.国际社会对海啸受灾国家的救援和复兴行动提供了极之慷慨的支助，规模之大，史无前例。遗憾的是，其他的许多危机却仍被忽视。到2004年12月，伊朗伊斯兰共和国巴姆破坏性很大的地震已经过了一年，但认捐资金中只有11％得到支付。在科特迪瓦、刚果民主共和国和索马里，虽然联合国机构及其合作伙伴尽了很大努力来更好地评估需要，确定活动的优先次序，但供应的资金仍远低于所需。我再一次呼吁捐助者确保对所有的人道主义紧急情况较一贯地提供资金，同时较好地满足所有领域的需要，包括保护领域。
保护和援助难民和流离失所的人
151.2004年，一些冲突地区的和平得到巩固，这鼓励了难民和流离失所的人返回家园。去年，150多万难民获得帮助自愿遣返，比2003年多了35％。难民专员办事处估计，2004年全球难民人数下降到920万，是1980年以来最低的。但这个数字并未包括大约420万巴勒斯坦难民，这些难民仍继续接受联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处 （近东救济工程处）的援助和服务，其中大约有160万人居住在被占领的巴勒斯坦领土。虽然难民的人数减少了，但难民专员办事处需要关注的总人口却从2003年底的1 700万增加到2004年底的1 920万。后一数字中包括480万国内流离失所的人，这仅是世界总数中的一小部分。在全球，冲突或侵犯人权大约导致2 500万人在国内流离失所。
152.去年最大规模的难民返回家园发生在阿富汗，一共有94万人返回家园。经济状况的改善和选举的成功加强了所采取的措施，确保自2001年底以来返回家园的410万难民和国内流离失所的人能够重返社会。排雷行动方案打开了进入危险社区的交通要道，便利难民返回家园和提供援助。儿童基金会在满足返回的儿童兵的特殊需要方面，采取以社区为基础的方法，确保获得当地的支持。通过结合非正规教育、技能培训和心理社会支持的方案，4 000多名未成年士兵复员并重返社区。然而，尽管取得了这些进展，估计在阿富汗仍有160 000人由于原籍地不安全或发生干旱而流离失所。另外，估计有一百万阿富汗人滞留在伊朗，还有960 600人居住在巴基斯坦的难民营。根据2005年2月政府的人口普查统计，另外还有190万阿富汗人居住在巴基斯坦的城市，其中有一些人可能是难民。153.在非洲，难民也继续返回家园。在难民专员办事处开展的有组织返回家园方案下，2004年，近9万安哥拉人返回家园，这与2003年的数字（43 000）相比有了增加；自2002年春冲突结束以来返回家园的难民总数超过338 000人。在布隆迪，2004年共有90 000名左右难民，在难民专员办事处开展的协助遣返方案下返回家园，这使自2002年4月该方案实施以来协助返回的难民总数达到226 000人。在利比里亚，自2004年10月以来，共有269 000名难民和国内流离失所的人返回家园。在塞拉里昂，难民遣返工作已经结束。自冲突结束后，约有270 000名难民返回了家园，其中估计有179 000人是在难民专员办事处协助下返回的。
154.在东非，苏丹政府和苏丹人民解放运动缔结了和平协定，为大量难民返回家园打开大门。到2005年3月中旬，大约600 000名苏丹人返回了家园，包括自发从邻国遣返的200 000人和从苏丹其他地区返回的400 000人。在努巴地区开展的防雷教育和排雷行动便利了返回的难民在那里重新定居。在未来的几个月中，预期将有多达550 000名难民从邻国返回，难民专员办事处正在这些国家对他们进行有组织遣返的登记。为了继续提供有效的保护和援助，难民专员办事处扩大了它在南部苏丹的办事处。
155.然而，南部苏丹的冲突解决带来的乐观情绪因达尔富尔持续发生暴力行为而蒙上了一层阴影；自武装冲突开始以来，已有160多万人逃离了家园。难民专员办事处继续向住在乍得的12个难民营中的200 000多苏丹难民提供援助。在儿童基金会领导的一项运动的帮助下，81 000名难民和当地儿童接种了麻疹疫苗。
156.哥伦比亚的冲突仍在导致更多的人流离失所，去年，138 000多哥伦比亚人逃离了自己的家园，到该国的其他地方寻求安全。目前，通过谈判解决冲突的前景难测，对约两百万国内流离失所的人和40 000多哥伦比亚难民来说，2005年不大可能出现持久的解决方法。比较令人鼓舞的是，2004年11月，二十个拉丁美洲国家政府举行《卡塔赫纳难民宣言》二十周年纪念，再次承诺遵守宣言中规定的全面保护难民准则。
157.为了加强处理国内流离失所问题，2004年9月，机构间常设委员会发布了关于对国内流离失所状况作出合作反应的整套政策，对人道主义和驻地协调员及联合国国家工作队的工作提供指导，并制订实施合作反应的路线图。人道主义事务协调厅通过其机构间国内流离失所问题司也在继续支持合作反应的有效实施。
158.确保难民和国内流离失所的人的有效安全仍是一项紧迫而极其重要的需要，2004年8月布隆迪加通巴难民营发生的156名刚果难民被屠杀事件，以及在达尔富尔和刚果民主共和国东部地区等地性暴力继续被用作一种战争工具说明了这一点。难民专员办事处在2003年发起“公约补充”举措，目的在补充1951年《关于难民地位的公约》，结果在2004年建立了一些工具加强国家保护难民的责任以及国际分担保护难民的责任。这些工具、例如《重新安置问题多边谅解框架》提供了一种手段，使应付与难民有关的挑战的国际合作较为有力、有效。
159.为了打击基于性别的暴力，2005年1月，机构间常设委员会通过了一项承诺声明，承诺采取行动防止基于性别的暴力，确保妥善护理幸存者并追究犯罪人责任。难民专员办事处增加难民营委员会担任领导职位的妇女人数，以加强防止基于性别的暴力。同时还增加妇女参与对其加强着重性别的保护措施方案的评估。为了更有效地援助基于性别的暴力的幸存者，难民专员办事处和联合国人口基金（人口基金）在坦桑尼亚联合共和国开展了一个试点方案，提供接触后预防处理。人口基金还开展了一项关于遭强奸幸存者的临床护理培训方案。
160.刚果民主共和国境内的性暴力和基于性别的暴力，发生率高得惊人。为防止此类事件和对受害人提供治疗，比利时政府和联合国系统发起了历来第一个着重健康、司法改革、心理社会援助和生计支持的综合方案。这个为期四年的项目将向三个省的25 000名妇女、年轻人和儿童提供帮助；刚果的关键部委、军队和警察以及有处理性暴力问题专门知识的当地非政府组织也将参与该项目。儿童基金会也扩充了预防和应对性暴力的措施，向该国受影响最严重的东部地区15 000多名儿童和妇女幸存者提供援助。然而，这些活动的重点主要还是应对行动，因此需要更加加强预防工作，打击有罪不罚现象，和加强追究责任。
人道主义援助
161.过去的三年对人道主义界来说是动荡的三年，阿富汗、伊拉克、达尔富尔的冲突和印度洋的灾难对人道主义界是否有能力开展有效而适当的应对行动进行了考验。预期大规模的危机将继续要求人道主义应对行动具有更大的能力，更高的质量，更严格的问责制，这需要联合国审查并增强其现有的制度、工具和能力。为此，人道主义事务协调厅已委托机构对国际人道主义应对系统进行审查。
162.在非洲，苏丹达尔富尔发生的冲突已使160多万人在国内流离失所。另外还有200 000人被迫跨越边界进入了乍得。目前，联合国系统的机构每月向近两百万人提供近28 000公吨的食物，并提供支助，向850 000名国内流离失所的人提供安全的饮用水，还在达尔富尔协助开展了大规模的政府免疫活动，两百多万儿童接种了麻疹疫苗。在整个达尔富尔建立了预警和应对网络，对可能爆发的疾病发出预警；并提供支助，帮助尽早恢复农耕活动，开展以社区为基础的动物保健举措，进行土地所有权政策改革和自然资源管理。在达尔富尔设立了联合国地雷信息办公室，帮助人道主义机构安全地开展行动。
163.在乌干达，到2005年6月，有210万流离失所的人住在安置点，他们依靠粮食计划署的食物援助。儿童基金会支助在难民营为国内流离失所的人建造了27所临时学校，并对800名流离失所的教师进行心理社会辅导培训，和建立了18所幼儿发展中心。同时，儿童基金会还向近12 000名“夜间通勤者”提供应急住所、家庭用品、清洁的水和卫生设施，“夜间通勤者”指的是许多儿童，他们为防被“上帝抵抗军”绑架而每天晚上从危险的农村走到比较安全的城镇。
164.2005年3月，安哥拉北部威热省爆发了历史上规模最大的一次马尔堡出血热。卫生组织和其他的合作伙伴迅速采取行动，支持安哥拉卫生部遏制危险病毒传播的工作。在利比里亚，儿童基金会帮助推进了与作战部队有关的儿童解除武装、复员和重返社会的进程。到目前为止，11 780多名儿童得到了复员方案的帮助。儿童基金会发起的“重返校园”活动让600 000 多名学生返回了学校，给该国的许多城市和农村社区带来了稳定感和希望。在刚果民主共和国，粮农组织正在开展的救济方案，使近500 000个受冲突影响的农村家庭的粮食安全和生计得到支助。为了帮助农村居民打开市场，粮农组织还修复几百公里的小路，粮食计划署则向项目工作人员提供食粮配给。
165.在中东，联合国系统机构与伊拉克卫生部合作，修复、补充和重新启动基本设施，振兴卫生系统；培训伊拉克的卫生专业人员，制订水质量政策和法规和更新水质检验系统。此外，还实施价值6 000万美元的项目，涵盖灌溉、兽医服务、牲畜生产和家庭工业领域。
166.在中东区域，近东救济工程处继续对约旦、黎巴嫩、阿拉伯叙利亚共和国和西岸及加沙地带的420万已登记的巴勒斯坦难民开展经常援助方案。工程处在652所学校招收了约500 000名学生，经营125个诊所，支助250 000名贫穷的难民，与102个以社区为基础的中心合作，并办理一个覆盖面广泛的小额信贷方案。近东救济工程处还继续向被占领巴勒斯坦领土的巴勒斯坦人提供紧急支助，那里的贫穷率高达70％。例如，2004年，近东救济工程处向被占领巴勒斯坦领土110多万难民提供了粮食援助。工程处还在南部加沙地带新建了300个收容所，以色列军队曾拆毁了那里的730多个收容所。人居署还启动了一个“巴勒斯坦人民人类住区特别方案”。尽管开展了上述工作，事态的发展、例如以色列在西岸地区加紧建造隔离墙，加剧了巴勒斯坦人民原已不断恶化的社会经济状况。
167.在上述和其他27个紧急情况中，人道主义事务协调厅通过驻地和人道主义协调员向联合国国家工作队提供支持。2004年11月，人道协调厅帮助筹备和发出应付18个危机的人道主义综合呼吁。在这些呼吁中，联合国及其合作伙伴要求44亿美元捐款，以应付3 500万人的紧急救援和复苏需要。然而呼吁发出六个月后，认捐数目只达到所要求款额的38％。如果不把对海啸灾区的呼吁提供的慷慨支助包括在内，对其它的呼吁提供的支助只达所要求款额的24％。到2005年5月，为非洲发出的14项呼吁中，有8项收到的捐款还不到所要求款项的20％。
168.这种为人道主义危机提供资金的方式影响了联合国迅速、有效、有原则地应对危机的能力。本报告所述期间的事件充分说明：有许多情况，危机迅速地发展或升级，必需在关键部门快速部署工作人员，或者紧急情况和部门的需要未得到充分报道而被忽视，但实际上仍需要大量的支助。及时、充足和可以预测地提供资金，可以提高联合国的能力，进一步发展和保持其应付能力，满足当地的需要。
169.早期复苏是提供资金经常不足的一个领域，尤其是在支助国家机构能力建设方面。然而，实现从冲突走向和平的可持续过渡，有赖于迅速重建受冲突损害的国家能力。开发计划署针对这一领域开展了几项活动。例如，在几内亚比绍，开发计划署帮助该国政府设立了紧急经济管理基金，帮助暂时支付公务员的工资，这使政府能够稳定公共行政的优先领域，恢复社会服务的提供。
自然灾害管理
170.与自然灾难有关的灾害发生率和严重程度继续上升。根据灾难流行病学研究中心的数据，2004年4月至2005年4月间，自然灾害导致246 000多人丧生，1亿5 700万人受伤、流离失所或受到其他不利影响。据估计，财产损失达1 000亿美元，破坏了许多国家来之不易的发展成果。目前的气候变化、环境退化、无计划的城市化和未能妥善处理这些因素的减灾体系，很可能就是造成灾害发生率和严重程度上升的原因。
171.过去一年发生的灾害中，2004年12月26日的印度洋地震和海啸是规模最大的。海啸过后，人道主义事务协调厅立即推动筹备和发出“火急”的机构间呼吁，涵盖约五百万人六个月的紧急需要。在要求提供的10亿美元援助中，到2005年5月已认捐了90％。由于世界各国政府和普通公民提供了迅速而慷慨的支助，受灾地区灾后的人道主义状况很快稳定下来，未爆发大规模的传染病，而受灾社区得到了必要的食品和其他支助。由于当地基础设施遭到大规模破坏，使立即反应行动受到拖延。不过，由于17个以上的国家提供军事器材支助，很快开展了规模庞大的后勤行动，使地方当局和人道主义组织能够向受灾社区提供援助。这项工作是粮食计划署历史上最为复杂的行动之一，它建立联合后勤中心代表联合国系统领导后勤的协调工作。几天时间里，直升机不停地向苏门答腊受灾严重的西海岸运送食品。到1月7日，粮食计划署已经在向斯里兰卡的750 000人提供食物，到5月3日，它在整个地区援助的人口几达190万人，共运送了90 000公吨食物。难民专员办事处向苏门答腊100 000多人和斯里兰卡160 000人提供了帐篷、塑料布、毯子、厨房用具和其他家庭用品。
172.海啸过后，卫生组织对亚齐西岸一带的卫生需要协调组织进行大规模的多机构评估。在受灾地区迅速建立了预警系统，启动了全球疫情警报和反应网。诊所、医院和实验室每周报告传染病的发病人数和每日预警情况。儿童基金会向800 000人分发了急救用品，到5月中旬，已向850 000人提供安全的饮用水。儿童基金会及其合作伙伴还为550 000人建造和修复了卫生设施，为大约400 000名儿童接种了麻疹疫苗，并向其提供维生素A补充剂。儿童基金会及其合作伙伴还帮助登记、寻找与家人失散的儿童并帮助他们与家人团聚。由于国际社会和受灾国政府保持了警惕，儿童没有遭到剥削和贩运。
173.目前，工作重点开始从救援走向复苏。难民专员办事处在一些国家开始投入，人居署亦提供支助，一些重建住房方案已开始执行。粮农组织帮助受灾国家协调和规划恢复农业、渔业和林业，重点是重新创造可持续的生计机会，提高粮食安全和收入。为加速向复苏工作的过渡，我任命了一名海啸灾后复苏问题特使，他正努力确保全球继续关注长期的复苏和重建工作并提供合作。
174.在非洲，虽然灾害发生前九个月曾发出过强烈警告，2004年夏天仍在十个西非和北非国家发生大规模的沙漠蝗虫灾害，威胁到数百万公顷的作物。粮农组织和受灾国家政府开展了大规模的控制行动，对1 200万公顷受灾农田进行了治理，保护作物。
175.2004年8月至10月间，几场飓风袭击了加勒比地区，带来了严重的损失。十年来该地区遭受的最强烈飓风“伊万”毁坏了格林纳达90％的房屋，导致60 000人无家可归。飓风“珍妮”袭击了海地，约1 500人丧生，300 000人受伤或遭受财产损失。粮农组织帮助在整个区域采取各种措施，恢复农业和渔业生产；采取的措施包括修理渔船，发放工具、种子和肥料以及恢复灌溉基础设施。开发计划署也在五个加勒比国家支助复苏工作，主要目的是确保复苏和重建工作可以避免上次可能造成灾害的风险再次发生，例如采用不当的建筑技术在高风险地区建造建筑。
176.加强灾害管理，降低风险必须成为国际社会的一个主要目标。为此，联合国和日本政府2005年1月在日本神户组织召开“世界减灾会议”。会议制订了《2005-2015年兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力》。如何将这一框架转化为成果将是联合国系统以及各国政府、区域实体和非政府组织面临的一个重大挑战。框架呼吁增加用于减少基本风险因素的官方发展援助和国家预算指标。国际减少灾害战略秘书处正通过减灾问题机构间工作队协调战略准则，支持国家和区域的工作。
177.人道主义事务协调厅扩大了对灾害评估和协调小组（灾害评估小组）工作的参与，继续改善灾害管理的工作。越来越多的灾害频繁国家的紧急情况管理人员参与了这些小组的工作。这使联合国能够建设地方应对能力，更快速地处理较多的灾害。例如，2004年加勒比风暴期间，联合国同时在多米尼加共和国、格林纳达、海地、牙买加和开曼群岛部署了四个灾害评估小组，一共包括24名成员，来自12个国家和组织，使用3种工作语言。几个月后，在印度洋海啸期间，又在印度尼西亚、马尔代夫、索马里、斯里兰卡和泰国部署了五个灾害评估小组，一共包括44名成员，来自16个国家和4个国际组织。2004年12月启动人道主义预警服务网站(www.hesweb.org)，也加强了灾害管理和降低风险的工作。该网站是粮食计划署代表机构间常设委员会开发的，公众通过网站可以很容易得知对各种自然灾害的预警分析和预报。
178.最近的事件表明自然灾害发生后还需要向受灾民众提供保护，但这一领域仍常常被忽视。例如，海啸发生后，人们即担心贩运孤儿的问题。红十字会国际联合会和红新月会正寻求在《国际灾害应对法》项目下编纂关于自然灾害的法律。然而，目前对自然灾害受害者的保护框架不如向受武装冲突影响的平民提供的保护那么完善。
武装冲突中保护平民
179.过去几年里，国际社会越来越意识到，在许多人道主义危机中，保护生命和生计的物质援助只是受影响人口需要获得的支助的一部分而已。很多危机（有一些是区域性的，如西非的危机，有一些是国家性的，如达尔富尔的危机）被定性为保护危机。面对这种情况，联合国系统、会员国和民间社会越来越意识到必须加强现有的国际框架，以更好地应对我们今天面临的复杂的紧急情况。为此，大会、经济及社会理事会和安全理事会通过了一系列决议，敦促会员国和其他冲突各方充分尊重它们在国际人道主义法、难民法和人权法下所作的国际承诺。
180.将总体法律和政策框架在外地付诸实践是现在越来越需要面对的挑战。我高兴地汇报，在本报告所述期间，这方面取得了重大进展。例如，安全理事会在维持和平特派团的任务规定中越来越关注保护问题。更重要的是，这些特派团现在在人员配置和结构上都能更好地处理保护方面的需要。人道主义事务协调厅与现在或过去受武装冲突影响的一些国家开展合作，寻找共同的方法，为平民创造更加安全的环境。例如，在乌干达，政府、人道主义组织、受影响各方、军方和民间社会都同意采用一个共同的方法，开展联合或互补的行动，改善对平民的保护。这一成就给乌干达北部地区带来了具体而积极的变化，包括人道主义工作人员可以更方便地开展工作。类似的对话也在北高加索展开，以应对冲突后提供保护的挑战。
181.最近的事态发展也表明在保护问题上与区域组织和其他政府间组织进行合作的重要性。例如，在达尔富尔，随着冲突的恶化，到村外拾柴的妇女越来越受到强奸和性虐待的威胁。非洲联盟在保护问题上一直与人道主义事务协调厅合作，它在妇女途经之处派驻监测人员和部队，从而减少了强奸和其他攻击事件。
182.支持国家政府加强国内司法结构，进行安全领域的改革，对巩固危机期间取得的保护成果，确保成果的可持续性，至关重要。开发计划署在达尔富尔应急方案中，与当地和国际非政府组织合作在该地区培训了1 400多名有关人员，包括司法人员、苏丹非政府组织成员和保安人员。培训内容包括介绍人权和刑法的国际准则、人道主义法、性别公正、儿童保护和行为守则。
| 
