Повестка дня на XXI век
Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года
Раздел II. Сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития
Глава 10. Комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов
Введение
10.1. Как правило, земля определяется как физический объект, имеющий свою топографию и территориально-пространственные характеристики; более широкий комплексный подход включает в понятие земли и природные ресурсы: почву, полезные ископаемые, воду и биоту земли. Эти компоненты образуют экосистемы, выполняющие ряд функций, необходимых для сохранения целостности систем поддержания жизни и продуктивных возможностей окружающей среды. Земельные ресурсы используются таким образом, чтобы извлекалась польза из всех этих характеристик. Земля имеет ограниченные возможности, в то время как ее природные ресурсы могут меняться со временем, а также в зависимости от условий управления ими и их использования. Рост человеческих потребностей и расширение экономической деятельности оказывают все большее давление на земельные ресурсы, порождая конкуренцию и конфликты, и ведут к нерациональному использованию земель и земельных ресурсов. Для того чтобы в будущем человеческие потребности удовлетворялись на устойчивой основе, в настоящее время необходимо урегулировать эти конфликты и стремиться к более эффективному и производительному использованию земли и ее природных ресурсов. Комплексное территориально-пространственное планирование и управление, а также планирование землепользования и управление им являются важнейшим практическим путем достижения этих целей. Комплексный подход к изучению всех видов землепользования позволяет свести к минимуму конфликты, выработать наиболее эффективные варианты и увязать социально-экономическое развитие с охраной и улучшением состояния окружающей среды, тем самым способствуя достижению целей устойчивого развития. Суть такого комплексного подхода находит выражение в координации секторального планирования и управления деятельностью, связанной с различными аспектами землепользования и земельных ресурсов.
10.2. Настоящая глава состоит из одной программной области — комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов, — которая касается реорганизации и в случае необходимости некоторого укрепления механизмов принятия решений, включая существующие процедуры и методы в области политики, планирования и управления, которые могут способствовать применению комплексного подхода к использованию земельных ресурсов. В ней не затрагиваются оперативные аспекты планирования и управления, которые целесообразнее рассматривать в контексте соответствующих секторальных программ. Поскольку в программе рассматривается важный межсекторальный аспект принятия решений в отношении устойчивого развития, то она тесно связана с рядом других программ, непосредственно затрагивающих данный вопрос.
Программные области
Комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов
Основа для деятельности
10.3. Земельные ресурсы используются для достижения широкого круга целей, которые взаимодействуют и могут конкурировать друг с другом; в этой связи желательно планировать и регулировать все виды их использования на комплексной основе. Комплексный подход следует применять на двух уровнях, при этом, с одной стороны, следует учитывать все экологические и социально-экономические факторы (в том числе, например воздействие различных экономических и социальных секторов на окружающую среду и природные ресурсы), а с другой стороны, все компоненты окружающей среды и ресурсов (как, например, воздух, вода, биота, земля, геологические и природные ресурсы). Комплексное рассмотрение облегчает выбор соответствующих средств и альтернативных вариантов, что на устойчивой основе обеспечивает максимально возможную продуктивность и использование. Возможности по выделению земель для различных видов использования возникают в ходе осуществления крупных проектов в области жилищного строительства или развития или по мере появления земель на рынке. Это, в свою очередь, создает условия для оказания поддержки традиционных моделей устойчивого землепользования или же для придания охранного статуса консервации биологического разнообразия или оказанию крайне важных экологических услуг.
10.4. Можно сочетать ряд методов, рамок и процессов для облегчения такого комплексного рассмотрения. Все это является необходимой поддержкой для процесса планирования и управления на национальном и местном уровне, уровне экосистем или районном уровне, а также для разработки конкретных планов действий. Многие из его элементов уже имеются, но существует необходимость в более широком их применении, дальнейшем развитии и усилении. В этой программной области в первую очередь рассматривается обеспечение основы для координации процесса принятия решений; в этой связи содержание и оперативные функции в нее не включены, а рассматриваются в соответствующих секторальных программах Повестки дня на XXI век.
Цели
10.5. В широком плане цель заключается в облегчении выделения земли для тех видов использования, которые обеспечивают наиболее устойчивое получение выгод, и в содействии переходу к рациональному и комплексному использованию земельных ресурсов. При этом следует учитывать экологические, социальные и экономические аспекты. Следует также учитывать, в частности, вопросы, касающиеся охраняемых районов, права частной собственности, права коренного населения и его общин и других местных общин и экономическую роль женщин в сельском хозяйстве и развитии сельских районов. Более конкретно цели заключаются в следующем:
a) проведение пересмотра и выработка политики, направленной на поддержку наиболее оптимального землепользования и рационального использования земельных ресурсов, не позднее 1996 года;
b) совершенствование и укрепление систем планирования, управления и оценки земель и земельных ресурсов не позднее 2000 года;
c) укрепление учреждений и координационных механизмов в области землепользования и земельных ресурсов не позднее 1998 года;
d) создание механизмов содействия активному участию всех заинтересованных сторон, в частности общин и местного населения, в процессе принятия решений в области землепользования и управления земельными ресурсами не позднее 1996 года.
Деятельность
a) Вопросы управления
Разработка соответствующей политики и директивных документов
10.6. Правительственным органам должного уровня при поддержке региональных и международных организаций следует обеспечить, чтобы политика и директивные документы содействовали наиболее оптимальному землепользованию и рациональному управлению земельными ресурсами. Особое внимание следует уделить роли сельскохозяйственных угодий. С этой целью им следует:
a) разработать комплексную систему определения целей и выработки политики на национальном, региональном и местном уровнях с учетом экологических, социальных, демографических и экономических вопросов;
b) разработать политику, стимулирующую рациональное землепользование и управление земельными ресурсами, а также учесть вопросы, касающиеся фонда земельных ресурсов, демографические вопросы и интересы местного населения;
c) пересмотреть механизмы регулирования, включая законы, положения и процедуры обеспечения выполнения законодательства, с целью определить корректировочные меры, которые необходимы для поддержки рационального землепользования и управления земельными ресурсами и ограничения передачи продуктивных пахотных земель под другие виды использования;
d) применять экономические средства и разработать организационные механизмы и стимулы для поощрения наиболее оптимального землепользования и рационального использования земельных ресурсов;
e) поощрять применение принципа делегирования полномочий в отношении разработки политики на низовой уровень государственной власти в рамках принятия эффективных мер и подхода, обеспечивающего участие местного населения.
Укрепление систем планирования и управления
10.7. Правительственным органам должного уровня при поддержке региональных и международных организаций следует провести обзор и, при необходимости, пересмотреть системы планирования и управления для содействия комплексному подходу. С этой целью им следует:
a) разработать системы планирования и управления, которые содействуют учету таких экологических компонентов, как воздушная среда, водные, земельные и другие природные ресурсы, на основе экологического планирования ландшафтов (ЛАНДЕП) или других подходов, в рамках которых основное внимание уделяется, например, экосистеме или водоразделу;
b) выработать стратегическую основу, позволяющую объединить цели в области развития и охраны окружающей среды, примеры которой включают в себя создание устойчивых источников средств к существованию, сельское развитие, Всемирную стратегию охраны природы/заботу о Земле, первичные мероприятия по охране окружающей среды (ПОС) и другие;
c) создать общую основу для землепользования и территориально-пространственного планирования, в рамках которой могут быть разработаны специализированные и более подробные секторальные планы (например, в отношении охраняемых районов, сельского хозяйства, лесов, населенных пунктов, развития сельских районов); создать межсекторальные консультативные органы с целью рационализации процесса планирования и осуществления проектов;
d) укрепить системы рационального использования земельных и природных ресурсов путем включения соответствующих традиционных и местных методов; примеры этих методов включают в себя пастбищное хозяйство, резервы Хема (традиционные исламские земельные резервы) и террасовое земледелие;
e) изучить и, при необходимости, разработать новые и гибкие подходы к финансированию программ;
f) подготовить подробные кадастры продуктивности земель для использования в качестве руководства по рациональному выделению, управлению и использованию земельных ресурсов на национальном и местном уровнях.
Содействие применению соответствующих средств планирования и управления
10.8. Правительственным органам должного уровня при поддержке национальных и международных организаций следует поощрять совершенствование, дальнейшую разработку и широкое применение средств планирования и управления, содействующих комплексному подходу к использованию земель и ресурсов. С этой целью им следует:
a) разработать более совершенные системы обработки и комплексного анализа данных о землепользовании и земельных ресурсах;
b) на систематической основе применять методы и процедуры оценки экологических и социально-экономических последствий, риска, затрат и выгод, связанных с конкретными мероприятиями;
c) провести анализ и опробование методов учета в системе национальных счетов функций земельных ресурсов и экосистем и стоимости земельных ресурсов.
Расширение осведомленности
10.9. Правительственным органам должного уровня в сотрудничестве с национальными учреждениями и заинтересованными группами и при поддержке региональных и международных организаций следует приступить к осуществлению кампании по расширению осведомленности с целью довести до сведения населения информацию о значении комплексного управления землями и земельными ресурсами и о той роли, которую в этом могут сыграть отдельные лица и социальные группы. Этот процесс должен сопровождаться выделением средств, необходимых для введения более совершенной практики землепользования и рационального использования земель.
Содействие участию населения
10.10. Правительственным органам должного уровня в сотрудничестве с национальными организациями и при поддержке региональных и международных организаций следует разработать новые процедуры, программы, проекты и службы, которые облегчают и поощряют активное участие всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений и их осуществлении, особенно таких исключавшихся до сих пор из этого процесса групп, как женщины, молодежь, коренное население и их общины и другие местные общины.
b) Данные и информация
Укрепление информационных систем
10.11. Правительственным органам должного уровня в сотрудничестве с национальными учреждениями и частным сектором и при поддержке региональных и международных организаций следует укрепить информационные системы, необходимые для принятия решений и оценки будущих изменений в отношении землепользования и рационального использования земельных ресурсов. Следует учесть потребности как мужчин, так и женщин. С этой целью им следует:
a) укрепить информационные системы и системы систематического наблюдения и оценки экологических, экономических и социальных данных, связанных с земельными ресурсами на глобальном, региональном, национальном и местном уровнях, а также потенциальных возможностей земель и моделей землепользования и рационального использования земельных ресурсов;
b) укрепить координацию между существующими секторальными системами данных о земле и земельных ресурсах и расширить национальные возможности по сбору и оценке данных;
c) предоставлять в доступной форме соответствующую техническую информацию всем группам населения, особенно местным общинам и женщинам, необходимую для принятия ими обоснованных решений в области землепользования и рационального использования земельных ресурсов;
d) поддерживать недорогостоящие, управляемые на уровне общины системы сбора сопоставимой информации о состоянии и процессах изменения земельных ресурсов, включая почвы, лесной покров, живую природу, климат и другие элементы.
с) Международное и региональное сотрудничество и координация
Создание региональных механизмов
10.12. Правительствам на соответствующем уровне при поддержке региональных и международных организаций следует укреплять региональное сотрудничество и обмен информацией в области земельных ресурсов. С этой целью им следует:
a) изучить и разработать региональную политику, направленную на поддержку программ землепользования и территориально-пространственного планирования;
b) содействовать разработке планов землепользования и территориально-пространственного планирования в странах региона;
c) разработать информационные системы и содействовать профессиональной подготовке;
d) осуществлять с помощью сетей и других соответствующих средств обмен информацией об опыте в области процесса и результатов комплексного и основанного на участии населения планирования и рационального использования земельных ресурсов на национальном и местном уровнях.
Средства осуществления
а) Финансирование и оценка расходов
Источники финансирования и концессионное финансирование
10.13. По оценкам секретариата Конференции, средняя общая сумма ежегодных расходов (1993–2000 годы) на осуществление мероприятий в рамках этой программы составит около 50 млн. долл. США, предоставляемых международным сообществом в виде субсидий или на льготных условиях. Эта смета расходов носит лишь ориентировочный и приближенный характер и еще не рассматривалась правительствами. Фактические расходы и условия финансирования, в том числе любые нельготные условия, будут зависеть, помимо прочего, от конкретных стратегий и программ, решение об осуществлении которых будет принято правительствами.
b) Научно-технические средства
Улучшение научного понимания системы земельных ресурсов
10.14. Правительствам на соответствующем уровне в сотрудничестве с национальными и международными научными кругами и при поддержке соответствующих национальных и международных организаций следует поощрять и поддерживать разработанные для местных условий исследования систем земельных ресурсов и их последствий для устойчивого развития и практики управления. Приоритетное внимание следует уделять при необходимости:
a) оценке потенциала возможностей земли и функций экосистем;
b) экосистемным взаимосвязям и взаимосвязям между земельными ресурсами и социальными, экономическими и экологическими системами;
c) разработке показателей устойчивости земельных ресурсов с учетом экологических, экономических, социальных, демографических, культурных и политических факторов.
Проверка данных опытных исследований с помощью экспериментальных проектов
10.15. Правительствам на соответствующем уровне в сотрудничестве с национальным и международным научным сообществом и при поддержке соответствующих международных организаций следует исследовать и испытывать с помощью экспериментальных проектов применимость усовершенствованных подходов к комплексному планированию и управлению земельными ресурсами, включая технические, социальные и институционные факторы.
с) Развитие людских ресурсов
Укрепление обучения и подготовки кадров
10.16. Правительствам на соответствующем уровне в сотрудничестве с соответствующими местными органами, неправительственными организациями и международными учреждениями следует содействовать развитию людских ресурсов, необходимых для планирования и рационального использования земли и земных ресурсов на устойчивой основе. Это должно осуществляться путем обеспечения стимулов для местных инициатив, а также расширения местного управленческого потенциала, прежде всего женщин, на основе:
a) упора на междисциплинарные и комплексные подходы в школьных программах, а также в программах технической, профессиональной и университетской подготовки;
b) обеспечения профессиональной подготовки во всех соответствующих секторах, с тем чтобы выработать у них комплексный и рациональный подход к использованию земельных ресурсов;
c) обеспечения профессиональной подготовки в общинах, информационно-пропагандистских службах, общинных группах и неправительственных организациях в отношении успешно применяемых методов рационального использования земли и подходов к нему.
d) Создание потенциала
Укрепление технического потенциала
10.17. Правительствам на соответствующем уровне в сотрудничестве с другими правительствами и при поддержке соответствующих международных организаций следует поощрять целенаправленные и согласованные усилия в области образования и подготовки кадров, а также передачи технологий, которые содействуют укреплению различных аспектов процесса устойчивого планирования и управления на национальном уровне, на уровне штата/провинции и на местном уровнях.
Укрепление учреждений
10.18. Правительствам на соответствующем уровне при поддержке соответствующих международных организаций следует:
a) пересмотреть и, при необходимости, изменить полномочия учреждений, занимающихся вопросами земли и земельных ресурсов, с тем чтобы конкретно учесть на междисциплинарной основе экологические, социальные и экономические вопросы;
b) укреплять механизмы координации деятельности учреждений, занимающихся вопросами землепользования и рационального использования ресурсов, с целью содействовать учету секторальных проблем и стратегий;
c) укреплять потенциал для принятия решений на местах и совершенствовать координацию с деятельностью на более высоких уровнях.