88. 不幸的是，在新千年到来的时候，世界范围内由自然灾害和复杂紧急情况带来的痛苦并没有减少。在阿富汗、安哥拉、刚果民主共和国、索马里和苏丹，长期的冲突仍在持续，而在布隆迪、印度尼西亚、利比亚和前南斯拉夫的马其顿共和国，危机升级或突然爆发，而这仅仅是几个明显的例子。易受伤害的平民仍然是暴力行为所故意针对的目标，而且承受了冲突带来的主要痛苦。应受谴责的对人道主义工作者的袭击仍在继续。所有189个会员国的首脑和代表在2000年9月在纽约举行的千年首脑会议上对暴力的受害者表示了哀悼。

89. 自然灾害的规模和次数有增无已，加剧了对人道主义援助的需求。在过去一年中，非洲之角、中美洲、中亚和南亚的持续干旱，留下了它肆虐的印记。南部非洲和亚洲的严重洪水造成巨大破坏和大规模的流离失所。东北亚经历了破坏性的严寒。大规模的地震袭击了萨尔瓦多和印度，造成了巨大的人身伤亡和基础设施的破坏。不断增长的人道主义援助需求，要求援助组织、民间社会和国家政府在作出援助努力的时候做得更有效率。

90. 在过去的一年中，在国际人道主义界，和在各种人道主义倡议及和平与安全努力之间的协调都在持续改进。根据我的关于秘书长的代表、驻地协调员和人道主义协调员之间关系的《说明》，特别关注了改善人道主义行动与和平行动之间的协调。

91. 我在向安全理事会提交的关于在武装冲突中保护平民问题的第二份报告（S/2001/331）中指出，受难人口的处境并没有改变。在实施我第一份报告（S/1999/957）中的40项建议，或者是安理会后来关于这个问题的两个决议(第1265（1999）号和第1296（2000）号决议)方面，都没有取得什么进展。我因此敦促安全理事会把重点从就这个问题提出报告转到实施已经达成一致的建议上来。

92. 在保护受武装冲突威胁的平民方面的进展，是用生命和生计以及免于恐惧来衡量的。成功取决于会员国和国际行动者，包括安理会和大会，是否愿意采取适当的和必要的行动来保护武装冲突中的平民，特别是妇女、儿童和老年人。我在第二份报告中呼吁作出的建立“保护平民的文化”的努力，应该扩展到联合国之外，需要政府、区域组织、国际和国内非政府组织、媒体、私营部门、学术界和整个民间社会各方面持续采取行动和进行合作。

93. 这份报告和其中的建议提出，国际行动必须是补充，而不是替代国家的责任。国家负有在武装冲突中保护平民的主要责任，这是会员国在《千年宣言》中保证“依照国际人道主义法，扩大和加强保护处于复杂紧急状态下的平民”时所确认的。鉴于当今的武装冲突主要属于国内性质，我的报告还强调了需要争取各方武装团体答应保护危难之中的人群。

94. 在世界上数以千万计流离失所的人中，大约一半是由于武装冲突而流离失所的。过去一年中，联合国继续加强对国内流离失所危机的人道主义反应。在2000年7月，机构间常设委员会设立了一个国内流离失所问题高级机构间网络，负责审查有国内流离失所人群的特定国家，以提出改善那些国家状况的建议，并提出加强对它们的基本需求作出国际反应的提议。该网络是对我关于国内流离失所者的代表的持续宣传努力的补充，以他指导制定的《关于国内流离失所问题指导原则》作为总体框架。事实上，我的代表的职责也反映在该网络的审查团之中。

95. 在2000年10月至2001年8月期间，该网络的代表访问了阿富汗、安哥拉、布隆迪、哥伦比亚、厄立特里亚、埃塞俄比亚和印度尼西亚。所派出的审查团证实，在联合国对国内流离失所者的需要作出的人道主义反应方面，确实有严重的不足有待解决，特别是在保护方面。这些不足是由于在某些领域没有清晰的机构责任，以及有些机构在其指定领域似乎努力不够。在许多情况下，缺少持续的资金仍然是妨碍机构间反应改善的主要障碍。已经开始采取努力来弥补所发现的不足。从长期的角度，人道主义事务协调厅将得到加强，来支助各业务机构为满足国内流离失所者需求而作出的反应。为此将建立一个小型的、机构间的、非业务性的国内流离失所者股，向紧急救济协调员提供咨询。

96. 在审查年度，联合国的人道主义援助送到阿富汗、安哥拉、布隆迪、哥伦比亚、刚果民主共和国、厄立特里亚、埃塞俄比亚、几内亚、印度尼西亚、利比里亚、蒙古、莫桑比克、被占领巴勒斯坦领土、俄罗斯联邦、塞拉利昂、索马里、苏丹、塔吉克斯坦、前南斯拉夫的马其顿共和国、非洲的大湖区等地方许多易受伤害的人群。

97. 联合国儿童基金会(儿童基金会)在超过35个国家的紧急情况中发挥着越来越重要的作用。去年它的人道主义行动包括在“全国免疫日”为超过4 700万儿童接种了小儿麻痹症疫苗，为此在阿富汗、安哥拉、刚果民主共和国、苏丹和斯里兰卡通过谈判实行了特别停火。超过700万儿童受益于儿童基金会的教育资助，它在东帝汶、科索沃和坦桑尼亚联合王国所作的反应，突出表明了紧急情况教育是使创伤人群恢复正常的一个重要手段。

98. 在受艾滋病毒/艾滋病影响最大的17个国家中，有13个正在经历冲突。儿童基金会在这些国家有很多方案，包括通过大众传媒和非正式教育来进行的以年轻人为对象的同龄相互教育和提高认识活动。儿童基金会保护紧急状态中的儿童和妇女的方案和伙伴关系在这一年中得到了扩展。在刚果民主共和国和苏丹，在童兵复员方面取得了进展；在塞拉利昂，1 700名复员童兵中的1 000名已经与他们的家庭团聚。联合国维持和平特派团在关于艾滋病毒/艾滋病的教育和提高认识活动中，既是渠道又是对象。

99. 世界卫生组织（卫生组织）对于人道主义总体协调的贡献，是向所有的合作伙伴通报紧急情况中的生存和健康决定因素，并努力为所有受影响的人，包括被强迫流离失所的人，准备好协调的公共健康行动。优先注意的仍然是：需求评估、免疫、改善营养、提供药品、控制传染病和非传染病、生殖保健和精神保健。卫生组织还支助关于紧急状态中艾滋病毒/艾滋病控制、人道主义紧急状态中的老年人以及人道主义工作者健康问题的机构间行动。

100. 卫生组织的存在和实地业务能力，能够保证在协调公共保健管理、集体学习和保健部门问责制方面产生最佳效果。为此，卫生组织提供针对具体国家的技术指导、情况报告和流行病监测数据给所有合作伙伴，这些伙伴在保健和相关领域的行动，能够为减少可避免的死亡与痛苦这个共同目标作出贡献。在2000年10月，卫生组织主办了一次关于冲突中和冲突后情况下难民和流离失所者心理健康问题的国际协商会议，会议核可了一个关于在业务机构、会员国和学术及研究机构之间开展合作的宣言。卫生组织认可了进行评估和评价的技术文件，并正在组织一个国际会议，来审查怎样改善当地保健系统对于国内流离失所者的需求的反应。

101. 世界粮食计划署(粮食计划署)作为联合国的粮食援助事务的职能部门，继续通过提供粮食援助来拯救生命、减轻饥饿，使缺乏粮食供应安全的穷人能够进行投资，以便今后实现自立。为了应付2000年出现的紧急情况，粮食计划署提供了350多万吨粮食，以救济8 300万人，其中包括受到自然灾害和复杂紧急情况影响的6 000多万人。粮食计划署继续与联合国其他实体合作，以便安全无阻地接触脆弱群体和进入脆弱地区，进行与提供粮食援助有关的评估、运送、分配和监测工作。粮食计划署通过粮食援助支助生计,减少将来由于粮食短缺而受到影响，和支助具有持久性的解决方案，并努力通过妇女发放粮食，以确保粮食援助用于满足家庭、特别是儿童的需要。粮食计划署力求做到将80％的救济粮直接发放到妇女手里，确保妇女充分参与决策团体，并促进妇女在获得资源、就业、进入市场及从事贸易方面的平等。粮食计划署还努力了解缺乏粮食安全的国内流离失所者的特殊需要，帮助确保这些人与本国的其他人享有同样的权利和自由，并且以有助于自力更生的方式解决难民的粮食需求。

102. 粮食计划署2000年粮食援助的约50％用于援助在非洲、中亚、巴尔干和拉丁美洲所陷入的许多旷日持久的紧急状态之中因内乱或冲突而受到影响的脆弱人口和群体。尽管就全球而言，2000年粮食计划署为受影响的平民提供的粮食援助增长了3％，但在一些资金不足、“被遗忘”的紧急状态中，如在安哥拉、索马里或大湖区，也遇上了一些问题。在许多极为复杂、动荡不定的情况中，由于捐助及时，得以高效率地提供人道主义援助。但有时由于资源提供过迟，难以扭转或减轻正在发展的危机，或避免粮食分配环节断裂，致使粮食计划署不得不减少对受影响人口的配给量。

103. 联合国粮食及农业组织(粮农组织)的全球信息和预警系统，是一个就对农作物和粮食供应状况的威胁发出预警的综合性国际预警系统，在粮食紧急状况急剧增加后，继续就即将面临的农作物歉收和粮食危机向国际社会发出警告。1998－2000年期间，几乎所有区域都受到自然灾害或人为灾难的严重影响。该系统利用实地和卫星数据监测所有国家的农作物、粮食供需状况，确定哪些国家很快就会面临粮食短缺问题，并不断评估可能出现的紧急粮食需求。

104. 2000年，粮农组织为41个国家的受到自然灾害和复杂紧急状态影响的人们提供了紧急援助，以恢复农业生产和生计。粮农组织将种子和农具发给脆弱群体，包括国内流离失所者、前战斗人员和妇女。在非洲之角和蒙古，粮农组织提供了饲料和兽药，以保障牲畜的健康，因当地农村人口主要依赖畜牧为生。在饱经长年冲突之害的国家，例如阿富汗和塔吉克斯坦，粮农组织实施了较长期的重建项目，其中包括发展私营兽医服务，建立种子繁殖计划和修复农具。为了加强这些努力的可持续性，粮农组织特别强调这些项目的技术培训和能力建设部分。

105. 粮农组织在农业部门起一种中央协调作用。在科索沃实施了一项综合性救济和重建农业方案，在那里，主要由于粮农组织紧急协调股的存在，随着紧急粮食救济的规模缩小，重建活动的范围得以扩大，成功地将人道主义援助的救济与重建阶段联系起来。

106. 联合国开发计划署继续通过国家办事处提供技术援助，既帮助流离失所者重返社会，也通过社会经济举措重建受到危机影响的社区。开发计划署正在实行的一种新做法，是派出过渡复苏小组以加强国家办事处和驻地协调员制度支助早期复苏努力的能力，促进切实从冲突和灾害状态过渡到正常状态。

107. 开发计划署还力求通过从解决暴力行为的根源着手来减少对非法武器的需求。开发计划署收缴并销毁了数万件武器，鼓励刚刚摆脱危机的国家的当局销毁在冲突中所用的数以吨计的弹药和爆炸物。过去一年中，开发计划署在阿尔巴尼亚、刚果共和国及萨尔瓦多取得了一定的成功。在阿尔巴尼亚，收缴并销毁了约1.4万件武器，又在刚果共和国收缴和销毁了1万件武器。

108. 联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供教育、保健、救济和社会服务，并实施为400多万难民制定的创收方案。但是，资金供应赶不上该地区对各种服务的迅速增长的需求。按照到目前为止的认捐情况，在大会核准的工程处3.11亿美元预算中，估计尚有6 700万美元的短缺。这将严重影响工程处服务的质量和规模。

109. 在过去的一年中，安全理事会于1996年建立并由伊拉克方案办公室管理的“石油换粮食”方案，继续帮助伊拉克人民满足粮食和营养、健康、供水和卫生、农业及住房等方面的基本需要。2000年12月5日通过了安全理事会第1330（2000）号决议后，现在伊拉克石油收入的72％��而不是以往阶段规定的66％��可以用于人道主义方案。这些额外资金将用于满足人口中最脆弱群体的需要。伊拉克政府在签订人道主义用品和设备合同方面的拖延，与承包商在提交申请方面的拖延以及安全理事会制裁委员会搁置大批合同不作决定一样，令人严重关切。

110. 联合国系统在联合国排雷行动处的协调下，继续处理20多个国家面临的地雷威胁问题。对埋雷地区进行了勘查、作标记、绘制地图和清除地雷，同时在有关的社区广泛宣传地雷的危险。对受害者的援助侧重于康复和重返社会。联合国继续调动资源支助这些活动，现在有30多个国家通过各种联合国机制寻求资金援助。据估计，在2000年，除了受地雷之害的国家自身承诺的资源外，国际捐助者为排雷行动提供了2亿多美元。在国际一级取得了不小的进展，包括制定和传播国际排雷行动标准，进一步部署排雷行动信息管理系统，以及开展关于地雷污染所产生的社会经济影响的工作。尽管有几个国家在减少地雷威胁方面取得了重大进展，但是受害最严重的那些国家在今后若干年还需要水平稳定的国际支助。

111. 在这一年中，由于资金不足、进入受到限制和工作人员安全问题，各机构的紧急反应能力受到了严重的限制。在一些国家，资金不足的问题一直存在，严重地限制了人道主义行动。在无法立即得到起码的资金的情况下，很难仅靠制定应急计划、提前做好准备和建立储备来加快对危机作出人道主义反应的速度。

112. 联合呼吁程序将联合国所有人道主义机构聚集在一起，为解决最严重的危机下的复杂紧急情况��往往是有关的国家面临政治或经济失败��制定共同战略。在2001年，为阿富汗、安哥拉、布隆迪、朝鲜民主主义人民共和国、刚果民主共和国、刚果共和国、厄立特里亚、埃塞俄比亚、印度尼西亚的马鲁古省、俄罗斯联邦的北高加索、塞拉利昂、索马里、东南欧、苏丹、塔吉克斯坦、坦桑尼亚联合共和国、乌干达和西非发出了联合呼吁。

113. 2001年的联合呼吁争取为受到冲突影响的国家需要人道主义援助的估计4 400万人筹集28亿美元。截至2001年6月，联合呼吁列出的所需款项中，已经落实的还不到三分之一，按百分比算，甚至低于去年同期2000年联合呼吁所获的认捐。

114. 2000年是联合国难民事务高级专员办事处(难民专员办事处)成立50周年。在这个重要的里程碑，难民专员办事处正面临严峻挑战，其中包括：确保提供避难所并保证其质量；复兴难民保护体系；为难民提供有效援助；促进持久解决难民问题的办法；为支持国际保护体系和寻求持久解决办法建立伙伴关系。

115. 难民专员办事处所关注的全球人数从2000年初的2 230万下降到2001年初的2 110万。这些人包括难民、寻求庇护者、在重返社会早期阶段的回返难民及国内流离失所者。现有的或重新开始的冲突，加上停滞不前的和平进程，不断制造着外流的难民。在刚果民主共和国，由于卢萨卡停火协定多次遭到违反，估计180万人在国内流离失所，还有10万多人逃亡，大部分逃往刚果共和国、坦桑尼亚联合共和国和赞比亚。虽然2000年8月签订了《阿鲁沙和平与和解协定》，但暴力行动仍在继续，迫使8万人离开布隆迪前往坦桑尼亚联合共和国。2000年前7个月，88万阿富汗人进入巴基斯坦，使巴基斯坦成为世界上接纳难民人数最多的国家，估计共达200万人。

116. 2000年9月，难民专员办事处3名工作人员在西帝汶惨遭杀害，1名工作人员在几内亚遇难。为了解决难民和工作人员安全这两个密不可分的问题，难民专员办事处对其应急准备和反应系统及其安全事务部门的管理情况进行了全面审查，加强了与联合国安全协调员办公室及联合国其他机构、基金和方案的协调。

117. 对全球难民来说，在接纳国获得安全并继续得到保护仍是至关重要的。但一些国家避难所的质量有所下降，包括几个历来实行较为宽容的庇护政策的地区。原因是接纳大量难民带来的经济社会困难、国家安全考虑，及对非法移民利用庇护程序和对偷渡及贩卖人口的忧虑。

118. 2000年12月，经同主要合作伙伴、特别是红十字国际委员会协商后，难民专员办事处特别针对刚果民主共和国、纳米比亚和赞比亚的情况制订了《战斗人员和前战斗人员问题政策指导方针》。

119. 难民专员办事处特别是通过参与各国决定难民地位的程序等方式，继续监督1951年《关于难民地位的公约》及其1967年议定书的执行情况。当一国不是有关难民问题的国际法缔约国，或尚未建立有关程序时，难民专员办事处根据其任务作出有关难民地位的决定。难民专员办事处成立50年了，一项重大挑战仍是说服更多国家加入和遵守该公约及议定书。截至2000年底，已有140个国家加入这些文书，其中墨西哥及特立尼达和多巴哥是最近加入的。

120. 难民专员办事处在促进和协调自愿遣返，包括帮助回返者重返社会和重过正常生活方面起了领导作用。在2000年，共有79万人返回本国，其中包括主要从伊朗伊斯兰共和国和巴基斯坦返回阿富汗的29万人，和从南斯拉夫联盟共和国其他地区返回科索沃的12.5万人。

121. 重新安置不但是一个重要的保护手段，也日益成为一个分担责任和寻求持久解决办法的机制。传统上接受重新安置的国家，每年仍为难民专员办事处转介的约3万名难民提供重新安置机会，这些难民通常来自中东，另有越来越多的难民来自非洲。一个值得欢迎的发展是，近年来阿根廷、贝宁、巴西、布基纳法索、智利、冰岛、爱尔兰和西班牙加入了愿为难民提供重新安置机会的国家行列。

122. 资金不足也严重影响了难民专员办事处的运作，并在某些情况下迫使办事处减小援助规模。如在安哥拉，就由于缺少资金而减少了在雨季来临之前完成难民营房屋建设所需的建筑材料的采购。在阿富汗，由于不知资金能否到位和资金不足，难民专员办事处应付在过去一年增加了一倍多的遣返率的能力，及为约50万国内流离失所者减轻痛苦的能力，都受到影响。

123. 虽然自然灾害可能发生在任何地方，但贫困、缺乏粮食安全、战争、社会纷争、缺少社区规划及环境恶化等因素，使发展中国家更易受到自然灾害的破坏性影响。联合国一直在国家和区域各级与各国政府密切合作，加强它们的预防和应对能力，以最大限度地减少灾害带来的危险和影响。

124. 联合国与受灾国家政府合作，加紧努力从过去的救灾行动中吸取教训，强化包括早期预警机制在内的国家和区域级预防战略。在美洲和加勒比区域，在泛美卫生组织/世界卫生组织的带动下，经过25年的努力，多数国家在防灾领域取得了长足进展。它们绘制了国家灾险地图，改善和扩大了地震监测网和早期预警系统。世界粮食计划署给自然灾害受害者的援助近年来稳步上升。2000年粮食计划署全球粮食援助的三分之一面向这些脆弱群体，比上一年增加20％。开发计划署与发展中国家合作，将灾害管理纳入范围更广的发展战略的主流，并将灾害应对准备计划纳入减灾支助框架。

125. 由开发计划署管理的灾害管理训练方案，有26个联合国机构、计划署和基金及国际组织协作伙伴，旨在为能力建设方案提供培训。该方案下的国家级培训活动已纳入南部非洲区域灾害综合管理战略。其他培训活动的重点放在湄公河委员会国家，并为中美洲处于灾害管理长期战略关键期的各国提供了能力建设支助。

126. 由人道主义事务协调厅管理的联合国灾害评估和协调系统，一直在易受灾害区域建立协调重大灾害国际援助的专门知识能力。该厅的军事和民防股正在举办培训，以改善人道主义行动者和用于应急反应的军事民防资源之间的关系和协调。该股还负责协调使用军事和民防资源的国际性演习。

127. 人道主义事务协调厅正与联合国环境规划署合作，集中力量提高人道主义界对自然灾害造成的环境后果作出快速反应的能力。具体而言，就是建立了一个由正式指定的国家协调中心组成的全球网络，作为获取信息和援助的渠道。这个不断扩大的全球网络目前已有来自各主要地区100多个国家的代表。

128. 2001年的事件再一次证实，必须制定有效的减灾措施，在用于减灾和救灾的资金和可用于提高预防

能力的资源之间取得更好的平衡。国际减少灾害战略的第一年运作表明，许多国家、许多联合国机构和组织、非政府组织、区域性实体和民间社会代表，都愿意参与作出提倡一种全球预防文化的广泛努力。需要采取果断行动的几个重要领域包括建立和加强有效的早期预警系统，以及提供足够的教育和培训及适当的技术。