秘书长关于联合国工作的报告

第五章：管理

行政和管理

　　217.联合国继续极力强调在提供服务时加强以用户为本的观念，并在所有领域采取各种措施取得更好的成果，通过考核业绩和加强汇报工作，重申注重问责制。更有效地汇报监督机构所提建议的实施情况，并分析行政法庭所作的裁决，借此努力强化问责制，使管理事务部的有关职能合理化并得到加强。

　　218.联合国在2004年6月主办了全球契约领袖峰会，这突显出一种似非而是的观点，就是秘书处本身可作出更大的努力，确保本身的行政措施符合全球契约的原则。据此，管理事务部召集了一个工作组，负责采取行动实施与供应商关系以及设施管理方面的改革，并研究在养恤金投资和人力资源政策方面可采取哪些切实可行的措施，使之与信托责任、本组织的规章以及全球契约原则相符。

　　219.联合国建立了新的能力，并采取了具体措施，确保联合国工作人员和财产的安保和安全。在机构方面最明显的是，开展了一次内部审查进程并与会员国进行了广泛讨论，结果由一个新设立的安全和安保部统一执行联合国的安保职能。现已制定了工作人员安保计划并在总部建筑群实施，采用以全息摄影术制作、无法篡改的大楼通行证，在所有工作地点实施危机处理计划，纽约的秘书处大厦和所有增建大楼的窗户均安装了防爆膜。

　　220.已经进行了若干次安保演习，包括一次全面疏散，以检验修订后重新实施的总部建筑群危机处理行动计划。本年内将使联合国建筑群完全符合最低运作安保标准。安保工作不限于采取有形的预防措施，本着这种态度，联合国提供经费，对被指定在各自工作地点负责安保工作的40名高级干事及其安保管理小组实施了培训。此外，咨询服务部门派人到34个国家办理消除心理压力的培训，并向3 500名工作人员及其家属提供个别的减压辅导。

共同支助事务

　　221.联合国继续寻找机会，以大量采购享受折扣的办法降低成本，并以重新设计程序提高服务效能。新近创立的机构间旅行网络鼓励与一家主要的国际航空公司签署的全球航空协定；小型办事处因而首次可以获得折扣。联合国邮政管理处采用电子商务销售集邮产品和其他新颖办法，自1994年以来首次转亏为盈；随着邮管处的新市场形象进一步改善，预计其收入将继续增加。

信息和通信技术战略

　　222.目前正在努力改善广域网的基础设施，秘书处大厦的网络设备已经提高达到新的标准，并完成了各增建大楼电器设施升级的设计。到2005年第一季度，总部和纽约以外各办事处都准备以这种成本效益很高的方法进行业务，使全球各地的办事处有更密切的协作。这些改善工程一旦完成，联合国就可以开始整合目前分散在总部以外各办事处、重复的行政职能。由于成立项目审查委员会，负责审查信息和通信技术的倡议，所有的办事处都遵守一种程序，其中规定企划案必须经过妥善准备，以确定投资的正当理由，并确保符合技术标准。我们的信息技术人员重新设计并启用了秘书处新的内联网，使各组织单位不需具备专门技术知识就能分享信息，从而提高工作人员的生产力和效能。

人力资源管理

　　223.在秘书处进一步落实并扩大人力资源管理改革的原则，依然是主要的重点。现在更加重视在地域和性别平衡方面取得进展，统一派驻外地工作人员的服务条件，精简行政程序，并提高与人力资源相关的现有信息技术系统如电子考绩制度和银河电子员额配置系统的效能。艾滋病毒/艾滋病问题的机构间合作，有了改进，因此为秘书处、各基金、方案和专门机构的工作人员设计并举办了“工作场所的艾滋病毒/艾滋病问题”的多次讲解会。为高级妇女领导人开办了一个新方案，并介绍了新的组织发展工具，其中塑造有成的主管人员和部门。

　　224.调动的准备工作是一项重大的急务，其中包括在整个秘书处开展全面的宣传运动，自愿而有管理地重新分配工作，重视工作与生活关系的问题，并制定职业支助方案。已为26个部厅制定人力资源行动计划，足以证明人力资源的监测工作有所加强。现已在6个部厅、两个法庭以及3个维持和平特派团实地监测人力资源管理的权力下放情况。

基本建设总计划

　　225.总部建筑群紧迫、不可避免的整修工程的设计、工程计划和办公场所规划问题，现已开展大量的技术工作。但是，大会在2003年核准的基本建设总计划项目及其成本计算所依据的许多假想，已经因为政治上和财务上的许多变动因素而发生疑问。核心建筑群的整修工作，要等到工作人员和业务获得供过渡办公场所--即所谓“回旋空间”--之后，才能开始进行，其中包括秘书处的职务和会议场所，但原先提议的场址看来无法取得。目前正在探讨若干其他办法。同时，大会必须对东道国12亿美元贷款的提议作出决定，此外，我要求获得授权签订一项协定，在借贷和提取资金方面赋予联合国充分的酌处权。

财务管理

　　226.联合国的预算进程即将采用一种更合乎逻辑的结构，这对战略规划有明显的裨益。2006-2007两年期的新预算与新的两年期方案计划明显挂钩。预算和两年期方案计划都采用相同的根据成果编列预算的合理框架，使规划和预算两种进程趋于协调和简化。对方案主管而言，预算网站发挥着一种关键作用，确保可以取得规划和预算方面的关键数据。227.在维持和平的预算方面，2004-2005财政期间的这种预算载明两年期方案计划、成果和产出的更多可衡量指标，以及按成果编列预算的框架与所需资源之间更密切的关联。维持和平行动的预算首次列明有多少人员（军事、警察和文职人员）平均占总资源的69％可以划归个别部门。人力资源的差异，可以参照按成果编列预算的框架中某些项目来解释。此外，就维持和平预算的支助部门而言，每个主要行动费用类别（如设施、陆运、空运、信息技术、通信）已经列明可衡量的产出。

　　228.对外勤业务有影响的另一个领域，已实施全面现金管理项目的第一阶段，即付款业务自动化。电子系统已经升级和整合，供利用SWIFT(环球银行间金融电信协会网)的总部海外银行账户使用。此外，财务处还落实了一套措施协助各个维持和平特派团，减少当地银行的规费，找到联合国人员将款项送入任务区或在任务区内运送款项的变通办法，并减少在运现金的保险费。

　　229.在秘书处内部对工作人员提供的服务，会计和薪金事务着重用户本位概念。现已研制出更好的技术来审查和合并数据，有助于编制最终合并财务报表。此外，还建立了偿还税款和季度预付税款的新系统。

财务状况

　　230.联合国的财务状况依然十分脆弱。尽管2004年对经常预算和国际法庭摊款的拖欠数额有所减少，但依然有大量摊款尚未支付，而缴纳摊款是会员国的法定义务。结果，我们的储备金往往消耗殆尽，联合国不得不推迟向为维持和平行动提供部队和装备的会员国偿还款项。此外，联合国也不得不定时从已结束的维持和平行动的账户挪借款项，用于经常预算、法庭以及一些开展中的维持和平行动。这不仅是一种根本不适用的做法，何况这些账户中可动用资金的总额有限，又因为把盈余还给会员国而日渐减少。联合国持续存在的财务问题的解决办法，是会员国按时全额履行它们对联合国的财政义务。

联合国工作人员的安保

　　231.联合国工作人员在执行外勤任务时，依然面临着严重而且往往日益加剧的威胁。例如在阿富汗，他们已成为绑架、暗杀或土制爆炸装置攻击的对象。2004年10月和11月期间，阿富汗境内联合国工作人员被长期劫持的情况获得顺利解决。在11月，科特迪瓦的安全情况恶化，不得不将家属迁移他地，并撤走非必要的联合国工作人员。2005年2月，9名联合国维持和平人员在刚果民主共和国布尼亚惨遭杀害。在过去一年中，人道主义援助工作者，为了应付苏丹达尔富尔的危机，在高危环境中展开行动。拘留、劫持人质、谋杀和抢劫救济物品，日益成为该地区安全状况的特点。

　　232.在这种背景下，设立安全和安保部，负责在全世界150多个工作地点服务的10万多名联合国工作人员和大约30万名家属的安全和安保，使我长期以来加强联合国安保结构的努力得以实现。我向大会第五十九届会议提出的关于“加强和统一联合国安保管理系统”的报告，获得了大会第59/276号决议的支持，该决议设立了安全和安保部，自2005年1月1日起生效。由一名副秘书长主管的这一新设立的部，将前联合国安保协调员办公室、安保和安全处以及维持和平行动部的安保和安全部门合并起来。

　　233.安全和安保部负责安保管理系统的领导、业务支助和监督，促使以最安全、最有效的方式办理联合国系统的方案和活动。新任副秘书长于2005年2月就职，在他的领导下，目前正竭力在大会第六十届会议开始之前，把该部各主要单位建立起来并开始运作。最主要的目标是确保该部具有行动能力，在全球艰难的地点执行联合国赋予的任务。

　　234.大会第59/276号决议明确规定采取措施，加强联合国系统的安全和安保，包括全世界所有工作地点的外勤安保安排，并将各种单独的安保结构统一纳入安全和安保部之中。目前进行的结构改革包括建立政策、规划和协调，遵守、评价和监测，培训和标准化等方面的不同能力，并扩大创伤性应激反应事务股的编制。将成立一个执行办公室，以加强安全和安保部的行政能力。现已成立了总部安保和安全事务司，向各主要工作地点和区域委员会提供政策和业务指导，并协调人身保护的职能。一个拥有强化评估威胁和风险能力的区域业务司以及一个日夜连续工作的通信中心，将加强联合国确保本身安全的能力。

问责制和监督

　　235.对内部监督事务厅的任务进行了五年审查后，大会在第59/272号决议中采取了旨在加强监督厅独立性和报告机制的新措施。这种情况，连同我宣布成立管理监督委员会以及旨在加强廉政、问责制和监督的其他举措，为改进联合国内部管理框架奠定了巩固基础。此外，内部监督事务厅还协助起草联合国第一项保护揭发行动的政策，其中特别宣布成立道德规范办公室，负责接受有关对控诉者和在调查中予以合作的证人进行报复或威胁的报告。

监测、评价和咨询

　　236.内部监督事务厅继续开展活动，在按成果实施管理的前提下，加强监测和评价工作，包括提供一份培训和评价手册，这份手册可在该厅网站上查阅。该厅成立了一个全秘书处监测和评价工作组，该工作组向副秘书长提出了关于加强和监测方案执行情况和评价的建议，这些建议也载于该厅与联合检查组合作起草后提交大会的报告（A/60/73）。

　　237.在其对人居署的评价（E/AC.51/2005/3）中，监督厅建议缩小方案重点并改善其某些活动的管理。该厅还对联合国援助酷刑受害者自愿基金进行了评价（E/CN.4/2005/55），并进行了一项试点专题评价，其重点是总部与外地在消除贫穷方面的联系（E/AC.51/2005/2）。监督厅继续提供改革管理方面的咨询服务，包括向大会和会议管理部提供的咨询服务，其目的是提高文件排档制度的效率。由于资源有限，监督厅未能对综合监测和文件信息系统作出某些必要的改善，也未能对总部以外各办事处的工作人员提供培训。

内部审计

　　238.监督厅大约进行了160项审计，并向大会公布了7份涉及范围广泛的各种问题的报告，这些问题包括维持和平行动；安全和保安；行政司法系统的上诉程序；维持和平特派团采购空运事务；基本建设总计划；信息技术；联合国难民事务高级专员办事处的活动；联合国图书馆；以及特派任务生活津贴。

　　239.在联合国驻巴格达的一些办事处被炸后，监督厅对总部和20个外地特派团的安保管理进行了综合的全球审计（A/59/702）。维持和平处进行了若干项审计，其中包括采购、出缺率，以及各特派团的纪律状况。对总部、日内瓦、维也纳和内罗毕的上诉程序进行的管理审查（A/59/408）断定，简化大多数工作地点的程序，可改善上诉的及时性。对难民专员办事处在布隆迪、乍得和苏丹的紧急行动进行的审计指出有必要改善采购和一般管理。由于资源有限，监察厅无法进行横向的业绩审计，例如审计联合国系统关于艾滋病毒/艾滋病和提高妇女地位的活动。

调查

　　240.监督厅共收到560个事项，并发表了91份调查报告，其中包括关于在联合国组织刚果民主共和国特派团的性剥削和性虐待行为的20份调查报告。大会申明必须采用全面战略，今后在联合国维持和平行动中消除性剥削和性虐待行为。大会审查了监督厅关于加强联合国调查职能的报告（A/58/708）后，指定监督厅具体负责调查严重的不当行为，包括性剥削和性虐待行为，并要求我建立一种行政机制，规定方案主管必须向监督厅报告对不当行为的指控（第59/287号决议）。如先前所指出，我已经对这种犯法行为制定了一项零容忍政策。

　　241.为了处理联刚特派团的性剥削案件，向保罗·沃尔克领导的独立调查委员会提供联络服务，并处理维持和平行动中的积压案件，监督厅的资源已经捉襟见肘。

加强联合国

　　242.如我去年报告所述，我2002年“进一步的改革纲领”所载的改革项目，现已大部分付诸实施。我们已见到了一些十分显著的效益：全面订正的2004-2005年方案预算，2006-2007两年期缩短但更有效的规划和预算编制周期，减少了报告和会议的数量，使人权项目与联合国国家工作队的工作更密切结合。但是，其他若干领域的进展缓慢。这就是我在2005年发起秘书处一整套双轨道改革的原因之一：我正在我的权限内极力推动一条轨道的改革；另一条轨道的改革则将在我的改革报告“大自由”所载的更广泛的提议范围内予以处理，这些建议将在9月的高级别全体会议上讨论。我希望，这两条轨道合并起来，表明我决心不断改善和加强联合国，以适应二十一世纪的需要。

　　243.现阶段改革适值联合国特别关键的时刻。秘书处面临着一系列前所未有的组织性挑战，暴露了秘书处工作方法的种种缺点。我正在推动一套微小但很重要的措施，供立即实施。我预期，其中大多数措施至迟将在9月份得到充分落实。尽管其中许多步骤，早在过去一年内显露问题之前，就开始准备，但这些举措也明确地设法同时处理联合国工作人员在“廉正概念调查”中表示严重关切的问题以及调查石油换粮食方案的独立调查委员会的各项建议。大体而言，这些建议分成以下四类：

　　 · 改进高级管理部门的业绩

　　 · 加强监督和问责制

　　 · 确保行为合乎道德

　　 · 增加透明度

　　244.高级管理小组是我在就职之初设立的一个内部资料分享和协调工具，现在变成规模太大，不能有效、及时作出决定。因此，现已成立两个较小的高级委员会，一个负责政策问题，另一个负责管理和改革事项。我还采用了一个更透明的制度来甄选联合国新的高级领导人员，包括按照事先确定的标准公开进行甄选的程序。我还即将采用一个更有条理的征召制度，确保向高级官员适当地讲解联合国一大套的细则、条例、行为守则和管理制度。

　　245.此外，还查明需要许多更好的工具来确保问责制。我已设立了小型的管理业绩委员会，负责经常评审个别高级主管的业绩，必要时就建议的纠正行动向我提出意见。此外，目前正在成立一个新的监督委员会，以确保采取适当的管理行动，落实各监督机构的建议。

　　246.工作人员在2004年“廉正调查”中提出了在公平和廉正方面所关切的问题。我们正在推动一系列措施，加强合乎道德的行为。第一，我正在制定一项强有力的新政策来保护告发者，使工作人员可以觉得有充分的保障，可以对某种行为公开表示关注，而不致遭到报复。第二，联合国对所有已证实性行为不端的案件，正在迅速采取适当的惩戒行动。与此同时，目前正在采取措施改善培训工作，规定统一的行为标准，建立可信的控诉机制，并审查外勤人员所需的福利和娱乐。第三，目前正在制订规章，更全面要求高级官员公布财务状况，并更妥善传播行为守则的规定。

　　247.在增加透明度方面，联合国正在制订明确一贯的政策，来分享联合国的各类信息，以此增加我们工作的透明度，同时确保必要的机密性。此外，目前正着手检验我们的采购制度，确保它符合最高全面标准，并制定免费提供货物和服务的政策准则。

　　248.同时，我希望9月间高级别全体会议将考虑从根本上加强秘书处的能力。我在2005年3月的报告（A/59/2005）中提议进行三项关键性改革，这些改革如果获得批准，将大有助于提高联合国的效率和功用。第一，我提议会员国审查并考虑取消所有已经超过五年的任务。第二，与审查任务密不可分，我提议对技能和状况不再符合秘书处新需求的联合国工作人员，支付一次为限的资遣费。第三，我请大会批准彻底审查与秘书处有关的一切预算和人力资源的规则。我认为，这些改革很早以前就应该开始，如能妥善进行，必能大大促进联合国的现代化，并使之更适应需要。