秘书长关于联合国工作的报告

第四章：人权、法治和人道主义事务

人道主义事务

135.人道主义援助向遭受暴力冲突或自然灾害蹂躏的民众提供急需的帮助，切实体现了联合国拯救生命和缓解痛苦的决心。紧急救济援助是实现发展的第一步，帮助脆弱民众渡过灾难，逐步提高自力更生的能力。不幸的是，平民仍是冲突和内乱的主要受害者。过去十年，人道主义界已向数千万平民提供了援助和保护。目前全球各地危机并发，人道主义援助的准入问题和不安全已成为日益严峻的挑战，特别是在一些脆弱不堪和摇摇欲坠的国家。1996年，联合国发出了13道联合呼吁，共募集18亿美元援助世界各地陷入危机的1700万人。十年后，联合呼吁设法募集47亿美元，以开办18个人道主义方案，帮助26个国家的3100万人。

136.1998年实行我的改革方案时，人道主义事务部改组为人道主义事务协调厅，目的是加强人道主义行动的协调统一和整体效力，其任务授权有所扩大，包括了人道主义应急措施的协调、政策制订和人道主义宣传。过去十年，联合国加强了机构间协调，改进了实地协调，并加大了筹资力度。

137.我在《大自由》报告中曾指出，任何国家，不论强弱，都无法与外界隔绝，或免受跨界天灾人祸的威胁。我们现在比任何时候都需要一个重振雄风、切实有效、承担问责、能够应对未来人道主义挑战的联合国。为此，2005年联合国着手对全球人道主义体系进行全面改革。对于世界上深陷绝境、极度贫穷的民众来说，这一改革已经产生拯救生命的成果。

人道主义成就

138.2005年，联合国开始进行一系列旨在加强全球人道主义体系的改革，以确保人道主义应急措施更可预测、更加协调、更具效率、更富成效。2006年3月，我设立了中央应急基金，这是在2005年世界首脑会议上提出的改革建议之一，也是联合国人道主义应急能力的一大改进。迄今已有40多个捐助国向新基金认捐2.64亿美元。原有5000万美元的贷款部分，加上最多4.5亿美元的赠款机制，使原中央应急循环基金更新换代。

139.现在，联合国各机构可以借助该基金，在许多人命危在旦夕而急需及时援助的危机初期启动救济行动。此外，该基金专门划拨三分之一的资源在长期受忽略的危机地区开展拯救生命的核心行动，纠正了原来在人道主义供资方面存在的一些不公平现象。基金于5个月前启动，已向10个组织提供1亿多美元，用于20个国家的150多个项目，其中大多数项目在非洲。最重要的是，该基金帮助拯救生命，并缓解了数百万人的痛苦。

140.第二项改革是必须加强应急措施的问责制和可预见性。当前人道主义救济资源捉襟见肘；几个大陆危机并发；实地援助的行动者越来越多。因此对各种应急措施的协调已不是可有可无，而是必不可少。新制定的“分组领导办法”，明确规定联合国各机构在救济到早期恢复等九大关键应急行动领域的作用和责任，增强了整体可预见性，有助于填补援助领域的空白。

141.人道主义领域的第三项改革是强调必须加强联合国在国家一级的代表，这是经济及社会理事会认可的，并在《2005年世界首脑会议成果》中得到重申。

人道主义救助：成果

142.2005年，世界自然灾害更加频仍，程度更为严重。继2004年末印度洋海啸之后，又发生了2005年10月的南亚地震，联合国各人道主义机构向所有患难者提供紧急援助的能力已达到极限。

143.出于在全球范围内提供救济和保护的需要，2006年联合国发出了一项联合人道主义呼吁，数额47亿美元，以开办18个方案，帮助26个国家的3100万人。到年中，呼吁的资金已有35％到位。2005年联合呼吁的数额为60亿美元，以援助29个国家的3000万人。到年底，已有67％资金到位。

144.去年，联合国人道主义机构向82个国家的9700万人，包括苏丹的650万人提供了粮食援助；为处于紧急状况的3000万儿童提供了麻疹免疫接种；支持了几百所保健设施；向几十万人提供了住所、适耕地、安全饮用水和卫生设施；创立了几百个应急教育设施；向约2000万难民和流离失所者提供了保护和援助；并支持了约150个国家的儿童保护活动。

自然灾害

145.虽然海啸灾后恢复和“重建得更好”的努力迅速开展，但2005年大规模自然灾害发生的次数增加了18％，人道主义行动者疲于应付；1.57亿人受灾，92000人遇难。面对大自然的破坏力，贫穷民众遭遇的危险总是最大，而抵御能力总是最弱。

146.在2005年遭受自然灾害的人中，96％以上遭受的是水灾、旱灾和风暴。27场热带风暴，其中13场发展成飓风，肆虐12个国家的人们，使1000多人丧生，数十万人流离失所。

147.去年，地震、火山喷发和海啸是造成死亡人数最多的自然灾害。最严重的灾害是2005年10月的南亚大地震，使73000人丧生，69400人受伤，330万人无家可归。虽然遇到了前所未有的后勤难题和恶劣的喜马拉雅气候，救济行动向300多万人提供了各种御寒住所、医疗、食物、供水和卫生设施。

148.在非洲之角，周而复始的干旱加剧了粮食匮乏，使1500万人受影响。2006年4月，我为非洲之角发出了一项区域呼吁，以解800多万人的燃眉之急，消除造成灾害的根源。这项紧急吁吁请求提供8.55亿美元，而到位的资金不到40％。

难民和流离失所者

149.2005年拉下帷幕之际，世界难民人数连续5年下降，而新难民人数是近30年来最少的。从全球看，联合国登记的难民现有1270万人（其中430万人是在被占领巴勒斯坦领土、约旦、黎巴嫩和阿拉伯叙利亚共和国的巴勒斯坦难民）。在阿富汗、布隆迪和利比里亚，几十万被迫背井离乡的人已返回自己的国家。

150.但不幸的是，国内流离失所者人数明显增加。全世界约2300万人仍因暴力和武装冲突而流离失所。还有数百万人因自然灾害流离失所。

复杂的紧急情况

151.刚果民主共和国、苏丹和乌干达北部等地的冲突，继续导致几十万人死亡，夺去人们的土地和财产，摧毁生计，并造成不稳定。乍得和乌干达北部的局部冲突波及整个区域，与准入和安全问题一样，对人道主义行动构成了挑战。

152.目前正在达尔富尔实施世界上最大规模的救济行动，约13000名救援人员不顾天天发生的骇人听闻的暴力和侵扰，正奋力救济300万处境极其困难的人，占达尔富尔人口的一半。在达尔富尔西部和北部的大片飞地，准入受限制，几十万平民的人道主义生命线随时有被切断的危险。提供的全部资金不足以满足该区域庞大的人道主义需求。

153.刚果民主共和国的人道主义需求也极为紧迫。在该国内战期间，390万人死于饥饿和疾病。现在每天仍有约1200人死亡——每6个月无声无息地夺去的生命，等于在前年那场海啸中死亡的人数。尽管这些统计数字严酷无情，但2005年为该国呼吁的2.12亿美元人道主义援助，到位率只有51％。

154.我们在达尔富尔再清楚不过地看到，援助代替不了政治解决方案，也不能继续成为政治上无所作为的借口。要消除世界上无穷无尽的人类痛苦，就必须对危机标本兼治。

前进道路：人道主义挑战

155.我们在加强全球人道主义体系方面已取得重大进展。但我们必须将注意力更加集中于保护平民和建立安全的避难渠道。数以千计的妇女照例被人强奸和侵犯，手无寸铁的平民继续惨遭杀戮。我们需要及早调停冲突，扩大人道主义工作人员的准入。最重要的是，我们需要训练有素、资金充足、在保护平民方面获得强有力授权的维和人员。

156.供资不公平的问题经常发生，始终未能解决；一些危机受到忽视，所得资金仅占所需资金的20％。我们还必须加速提供人道主义资金，以便资金能够在可以产生最大效益的紧要关头及时到位。目前，联合国为紧急情况发出的“火速呼吁”，在危机发生后最关键的头一个月，平均只获得16％的资金。

157.人道主义危机严重祸及儿童，他们面临暴力、剥削、虐待和被作战部队征募的严重危险。每年有几十万儿童死于营养不良、饥饿和可预防的疾病。

158.过去十年的受灾人数比1970年代多3倍。随着气候变化，我们必须依靠机构间预警和应急规划工作，加强减灾和备灾措施。

159.改革和加强全球人道主义体系的必要性从未像现在这样明显。我们要共同努力，依靠全世界的慷慨、力量和关注，应对当今最紧迫的人道主义挑战。千年发展目标对于如何应对某些挑战提出了共同愿景。对于我们这一代人，最值得追求的目标，最重要的抱负，莫过于此。让我们抓住机遇。多少人的生命靠它维系。

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