Всеобъемлющая рамочная программа действий
Июль 2008 года
A. Анализ сложишейся ситуации
1. Определяющие факторы
Стремительный рост мировых цен на продовольствие и общей стоимости импорта беднейших стран за последние 12 месяцев в совокупности с уменьшением запасов продовольствия представляет собой угрозу безопасности в области продовольствия и питания, создает множество проблем в таких областях, как гуманитарная деятельность, соблюдение прав человека1, социально-экономическая сфера, экология, процессы развития, политика и безопасность. Цены на продовольствие растут с 2001 года, но особенно стремительно начиная с 2006 года. Публикуемый Продовольственной и сельскохозяйственной организацией (ФАО) индекс цен на продовольствие в 2006 году вырос на 9%, в 2007 году — на 24%, а за последние 12 месяцев подскочил на 51%. Выросли цены почти на все продовольственные товары, хотя и в разной степени. По прогнозам ФАО, в 2008 году страны мира потратят на импорт продовольствия 1035 млрд. долл. США, на 215 млрд. долл. больше, чем в 2007 году2. Этот рост тяжким бременем ляжет на бюджеты стран с низким уровнем доходов и дефицитом продовольствия; их расходы на импорт увеличатся в этом году более чем на 40%.
Стремительный рост мировых цен на продовольствие — результат не отдельного климатического явления экстремального характера или иного чрезвычайного обстоятельства, а, скорее, совокупного воздействия долгосрочных тенденций и факторов последнего времени, в том числе динамики изменения спроса и предложения и принятых мер реагирования, которые привели к дальнейшему росту цен и повышению их нестабильности.
За последние два десятилетия уровень спроса на продовольствие неуклонно повышается, в связи с ростом населения планеты, повышением уровней доходов и диверсификацией структуры питания населения. До 2000 года цены на продовольствие снижались ввиду рекордных урожаев и использования накопленных запасов продовольствия. Одновременно сокращались объемы государственных и частных инвестиций в сельское хозяйство (особенно в производство основных пищевых продуктов)3, что привело к стагнации роста или снижению урожайности сельскохозяйственных культур в большинстве развивающихся стран. Стремительная урбанизация привела к выводу больших площадей из сельскохозяйственного оборота. Кроме того, низкие цены на продовольственные культуры способствовали тому, что фермеры начинали выращивать другие пищевые или технические культуры либо выводили землю из сельскохозяйственного оборота. К тому же, долгосрочная нестабильность в землепользовании и использовании ресурсов привела к деградации земель и эрозии почв, истощению питательных веществ, дефициту воды, опустыниванию земель, нарушению биологических циклов.
Начиная с 2004 года цены на большинство зерновых культур стали постепенно повышаться, а их производство стало увеличиваться, но не так быстро, как спрос, что привело к постоянному расходованию имеющихся запасов4. В 2005 году произошли экстремальные погодные явления в странах, являющихся крупнейшими производителями продуктов питания, что, возможно, было связано с более широкомасштабными изменениями климата, — в результате в 2006 году мировой объем производства зерновых сократился на 2,1%5. В то же время под воздействием внешних факторов началась ускоренная корректировка мировых цен на продовольствие в сторону повышения, вследствие более широких колебаний спроса и предложения. В 2007 году резкий рост цен на нефть не только привел к увеличению себестоимости удобрений и других продуктов питания, но и создал благоприятные условия для увеличения производства биотоплив, в основном из фуражных зерновых и масличных культур. И уже совсем недавно, когда мировые цены на продовольствие достигли невиданных высот некоторые страны стали пытаться найти способы оградить себя от возможных дефицитов продовольствия и шокового роста цен. Ряд стран-экспортеров продовольствия ввели ограничения на экспорт, а некоторые крупнейшие импортеры закупали зерно по любым ценам, чтобы поддержать внутренние запасы продовольствия на необходимом уровне. Это не только вызвало некоторую панику и нестабильность на международных рынках зерна, но и привело к росту спекулятивных инвестиций во фьючерсы и опционы на зерно, и, возможно, вследствие этого цены увеличились еще больше.
В настоящее время цены на продовольствие как будто бы стабилизируются, но, согласно имеющимся прогнозам, в среднесрочной и долгосрочной перспективе цены останутся высокими. Ситуация на рынках зерна начинает успокаиваться под влиянием прогнозируемых хороших урожаев в основных странах-производителях зерновых, и того, что, по некоторым признакам, некоторые крупные производители намерены ослабить ограничения на экспорт зерна; цены на мировых рынках, недавно достигшие пиковых значений, постепенно снижаются. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе из-за динамики спроса и предложения, высоких цен на топливо, глобальных угроз, — таких как изменение климата6, водный стресс и дефицит воды, ухудшение качества природных ресурсов, — цены на продовольствие, по-видимому, будут выше, чем в 2004 году, и это будет постоянной проблемой для мирового сообщества.
1 Согласно Международной конвенции об экономических и социальных правах, каждый человек имеет право на достаточное питание и основополагающее право на свободу от голода. Реализация права на питание предусматривает, что каждый мужчина, каждая женщина и каждый ребенок должны постоянно иметь доступ к достаточному питанию или средствам для его приобретения. Питание и средства для его приобретения должны быть доступны по стоимости и не приводить к необходимости поступаться другими правами человека. Доступ к продуктам питания предусматривает практическую возможность получения питания для уязвимых категорий населения, в том числе для младенцев, престарелых, инвалидов и т.д. Достаточное питание означает получение достаточного количества продуктов питания соответствующего качества для удовлетворения потребности людей в питании, без каких-либо вредных веществ, приемлемых в условиях данной культуры. Право на достаточное питание предусмотрено статьей 25 Всеобщей декларации прав человека и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
2 FAO, Food Outlook, May 2008.
3 Доля внешней помощи сельскому хозяйству сократилась с 18% ВПР в 1978 году до 3% к 2007 году.
4 Мировые запасы зерна в 2007–2008 годах, по прогнозам, сократятся до 18,7% от объема потребления, — это самый низкий уровень за последние 30 лет.
5 FAO, "Crop Prospects and Food Situation," April 2008. [ФАО. «Виды на урожай и продовольственная ситуация», апрель 2008 г.]
6 По оценкам Межправительственной группы по климатическим изменениям, численность населения, не имеющего полноценного питания, может увеличиться с 40 млн. до 170 млн. только вследствие изменения климата планеты.