Sesión plenaria 2: estado de la evaluación independiente
Presentación de la Sra. Liliam Flores, del Grupo de Gestión de la Evaluación
Excelencias, Señoras y Señores:
Transcurridos casi cinco años desde la aprobación de la iniciativa «Unidos en la acción», los Estados Miembros han estado haciendo dos preguntas:
- ¿Qué se puede aprender de las experiencias de los países piloto?
- ¿Cómo puede utilizarse la experiencia adquirida mediante la iniciativa «Unidos en la acción» para fortalecer las actividades operacionales para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas?
Es un gran placer para mí y para mis colegas del Grupo de Gestión de la Evaluación asistir a esta conferencia y proporcionarles una actualización de los avances logrados en la evaluación independiente.
Mandato y modalidad
El mandato de esta evaluación figura en la resolución de 2007 relativa a la revisión trienal amplia de la política y también en la resolución de 2010 sobre la coherencia en todo el sistema. Los Estados Miembros resaltaron la necesidad de que se realizara una evaluación independiente de la experiencia adquirida mediante las iniciativas voluntarias de los países piloto para presentarla a consideración de los Estados Miembros, sin perjuicio de un futuro proceso intergubernamental.
El informe resumido de esta evaluación se presentará al Presidente de la Asamblea General durante el sexagésimo sexto período de sesiones, que finaliza en septiembre de 2012. El propósito final de la evaluación es que pueda utilizarse en la próxima revisión cuadrienal amplia de las actividades operacionales para el desarrollo que tendrá lugar entre octubre y diciembre de 2012.
Permítanme un momento para proporcionarles información básica importante sobre la modalidad de evaluación acordada en la resolución de la Asamblea General de 2010.
En primer lugar, el Secretario General creó el Grupo de Gestión de la Evaluación a fin de garantizar la independencia y la credibilidad de la evaluación independiente de la experiencia adquirida en la ejecución del programa «Unidos en la acción». Una vez que se concluya la evaluación, el Grupo se disolverá.
El Grupo de Gestión de la Evaluación es un grupo compuesto por nueve expertos en evaluación de las cinco regiones, tanto de los países piloto como de la Dependencia Común de Inspección y del Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG). Ninguno de nosotros había tenido contacto previo con la iniciativa «Unidos en la acción», si bien algunos estamos familiarizados con el sistema de las Naciones Unidas en general. Estamos todos comprometidos a adherirnos estrictamente a las normas y criterios de evaluación del UNEG y a otros criterios internacionales de evaluación.
Respondemos directamente al Presidente de la Asamblea General.
El Grupo de Gestión de la Evaluación se apoya en un equipo de consultores, que realiza la evaluación bajo nuestra orientación general. El equipo está compuesto por especialistas en evaluación altamente calificados de países desarrollados y en desarrollo.
Dado su carácter ad-hoc, una evaluación tan compleja no sería posible sin un apoyo financiero amplio. Quisiera agradecer las contribuciones financieras extrapresupuestarias realizadas por varios Estados Miembros, así como desde dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Se han recibido generosas contribuciones de Alemania, Australia, el Canadá, Dinamarca, Estonia, la India, el Reino Unido, Suecia y Suiza. También han hecho contribuciones las siguientes organizaciones de las Naciones Unidas: el PNUD, el UNEG, la UNESCO, el UNFPA, el UNICEF, la ONUDI y el PMA.
El presupuesto total del Grupo alcanza ahora los 2,2 millones de dólares. El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas cuenta con un fondo fiduciario con este propósito, y vela por que la secretaría preste el apoyo administrativo y técnico necesario para garantizar que el proceso sea plenamente independiente. El Grupo de Gestión de la Evaluación expresa su profunda gratitud por este apoyo y por la confianza expresada en los arreglos propuestos para la aplicación de la evaluación.
Aplicación del mandato
Permítanme ahora explicar la manera en la que hemos procedido para aplicar nuestro mandato y ofrecerles una actualización sobre el punto del proceso en que nos encontramos.
Se planificaron dos actividades estratégicas en dos etapas separadas: en primer lugar, un examen de todos los documentos relacionados con el proyecto, incluidas las evaluaciones ya hechas, que denominamos etapa inicial, y que se concluyó en septiembre de 2011; y en segundo lugar, la etapa de ejecución, en la que se visitarán los países y los centros y sedes regionales de la organización, y durante la cual se reunirá toda la información pertinente; esta etapa acaba de comenzar, y esperamos que concluya en marzo de 2012.
Durante la etapa inicial, intentamos entender ante todo los orígenes de la iniciativa «Unidos en la acción». A finales de 2006, ocho países informaron al Secretario General de su intención de implantar con carácter piloto la iniciativa «Unidos en la acción». Se vieron alentados por las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas establecido por el Secretario General en 2006 como seguimiento a los resultados del Documento Final de la Cumbre Mundial 2005.
Rápidamente comprendimos que la «presencia unificada» recomendada por el grupo, a saber, «un líder único», «un programa único», «un presupuesto único» y, cuando fuese conveniente, «una oficina única», se aplicaban de maneras muy distintas en los ocho países piloto según los diversos contextos nacionales. Impulsaron el proceso de la implicación y el liderazgo nacionales y el respeto por el principio de que no existe un enfoque único aplicable a todos.
También comprendimos que las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel, si bien tenían visión de futuro, resultaron bastante controvertidas entre los Estados Miembros. De hecho, generaron muchos debates sobre la coherencia de todo el sistema en la Asamblea General entre 2007 y 2010.
En 2007, los Estados Miembros acordaron un conjunto de políticas integrales sobre las actividades operacionales para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas mediante la resolución 62/208 de la Asamblea General, a la que generalmente se denomina resolución sobre la revisión trienal amplia. Es interesante destacar, sin embargo, que esta resolución no incorporó las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel.
Ahora bien, en la resolución sobre la revisión trienal amplia sí se hacen notar los esfuerzos voluntarios por mejorar la coherencia, la coordinación y la armonización dentro del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas, incluidos los de los países piloto. En la resolución también se alienta a los países piloto a evaluar e intercambiar sus experiencias. Por último, aunque no en orden de importancia, la resolución pone énfasis en la necesidad de realizar una evaluación independiente de las experiencias adquiridas de esas iniciativas para que la examinen los Estados Miembros, sin perjuicio de una futura decisión intergubernamental.
Esta disposición en la resolución sobre la revisión trienal amplia establece el mandato para una evaluación independiente. La resolución sobre la revisión trienal amplia también es importante para esta evaluación desde otro punto de vista. De hecho, proporciona un marco normativo general y consensuado para las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas. En este sentido, la resolución representa un indicador general de referencia para cualquier evaluación de las actividades de desarrollo en el sistema de las Naciones Unidas.
El marco y el enfoque conceptuales para la evaluación independiente formulados por el Grupo de Gestión de la Evaluación tomaron como principal punto de partida el marco normativo de la revisión trienal amplia. Al mismo tiempo, el Grupo quiso permanecer abierto al carácter innovador de la iniciativa «Unidos en la acción», así como a la diversidad de experiencias y enseñanzas adquiridas en contextos nacionales muy diversos.
Antes de presentar este marco conceptual y su enfoque, quisiera mencionar que, durante la etapa inicial, evaluamos cuidadosamente la extensísima documentación existente sobre «Unidos en la acción» y, especialmente, los informes de las evaluaciones dirigidas por los países llevadas a cabo en 2010 en siete de los ocho países piloto.
Estas evaluaciones también se realizaron con la intención de generar un conjunto de experiencias adquiridas y produjeron muchos resultados de utilidad. El único país que no llevó a cabo una evaluación dirigida desde dentro, el Pakistán, inició un balance en 2010 y está en vías de realizar una revisión de su programa único. Las evaluaciones y revisiones serán de utilidad para la evaluación independiente.
Durante la etapa inicial, pudimos comprobar que los esfuerzos por promover los principios de «Unidos en la acción» no solo se estaban realizando en los ocho países piloto. Un número creciente de países, muchos de los cuales están representados en esta sala, adoptaron voluntariamente los mismos principios. Generalmente se hace referencia a estos países como países que aplican sus propias iniciativas. En vista de las limitaciones de tiempo y de recursos, se decidió adherirse al mandato original de esta evaluación independiente y no extender su alcance a los países que aplican sus propias iniciativas.
Sin embargo, el Grupo de Gestión de la Evaluación sí consideró importante tomar en cuenta cuestiones sistémicas relacionadas con la iniciativa «Unidos en la acción», como por ejemplo acciones en las sedes o a nivel regional para promover y apoyar la iniciativa a nivel nacional, así como medidas para aprender de las experiencias piloto e incorporar la iniciativa «Unidos en la acción» a nivel sistémico.
Ejemplos de innovaciones de este tipo propiciadas por «Unidos en la acción» son el «sistema de gestión y rendición de cuentas» del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD), los mecanismos innovadores de financiación, como el plan ampliado de financiación, y las medidas encaminadas a simplificar y armonizar las normas, reglamentos y prácticas institucionales. Debe mencionarse que durante la etapa inicial no tuvimos acceso a la última revisión del sistema de gestión y rendición de cuentas ni a la respuesta de la administración del GNUD. Pero se prestará la importancia debida a estos documentos durante la etapa de ejecución.
Uno de los resultados importantes de la etapa inicial es un mandato marco detallado para la etapa de ejecución, que está disponible para los países piloto y otros interesados. Este documento tiene como función principal facilitar el paso siguiente, que es la etapa de ejecución.
Otro resultado de la etapa inicial es un documento de trabajo detallado que se ha presentado a los países piloto y otros interesados para recabar sus comentarios. Los comentarios nos serán de utilidad para reunir información fiable y analizar los resultados en forma precisa.
El Presidente de la Asamblea General tuvo la gentileza de permitirnos utilizar su sitio web para dar a conocer cierta información básica sobre la evaluación independiente. Actualizaremos nuestras páginas periódicamente http://www.un.org/en/ga/deliveringasone/ para mantener informados a los Estados Miembros y a otras partes interesadas durante el proceso de evaluación.
Permítanme presentarles ahora el marco y el enfoque conceptuales para la etapa de ejecución.
Marco conceptual y enfoque de la fase de aplicación
Como punto de partida, el propósito original o la lógica de la intervención de cada iniciativa comprendida en «Unidos en la acción» se establece en estrecha consulta con las partes interesadas pertinentes. A continuación, es importante evaluar lo que realmente sucedió y hasta qué punto respondieron los acontecimientos a la lógica de la intervención. En tercer lugar, es necesario comprender qué factores favorecieron u obstaculizaron el cambio y cuáles fueron los motores del cambio.
Para aclarar estos aspectos, tal vez sea útil presentar brevemente las principales preguntas de evaluación de la evaluación independiente:
- ¿Cuáles eran los propósitos originales de la iniciativa «Unidos en la acción»?
- ¿Cuáles son las razones que motivaron a los países a ofrecerse voluntariamente para participar en la iniciativa «Unidos en la acción» y qué relación guardan los propósitos de la iniciativa con las circunstancias del país?
- ¿Qué procesos se han implantado y qué recursos se han destinado a poner en marcha la iniciativa «Unidos en la acción» en el ámbito del país, de la región y del mundo?
- ¿Qué sucedió a nivel del país y de qué modo influyó el contexto en la forma en que se aplicó la iniciativa «Unidos en la acción»?
- ¿Cuáles fueron los principales cambios (en el ámbito del país, de la región y del mundo) a los que contribuyó la iniciativa «Unidos en la acción», teniendo en cuenta los objetivos previstos y las consecuencias imprevistas? ¿Cómo y por qué se produjeron esos cambios y esas consecuencias?
- ¿De qué modo apoyó o limitó el sistema de las Naciones Unidas (en especial, las sedes centrales de las organizaciones de las Naciones Unidas) la aplicación y los resultados de la iniciativa «Unidos en la acción» o dio lugar a las consecuencias imprevistas?
- Teniendo en cuenta las contribuciones favorables o las dificultades que experimentó la iniciativa «Unidos en la acción», ¿cuáles son las principales lecciones que se pueden aprovechar en la labor futura de las Naciones Unidas?
La evaluación de «Unidos en la acción» se ve dificultada por el propio carácter de la iniciativa:
- Según se dijo anteriormente, las iniciativas comprendidas en «Unidos en la acción» no siguieron un plan general o un marco en común, fuera de las pautas que figuran en la resolución sobre la revisión trienal amplia de la política relativa a las actividades operacionales para el desarrollo de 2007. Cada país determinó su propio enfoque con arreglo a sus necesidades y prioridades.
- Aunque los procesos de la iniciativa «Unidos en la acción» han sido objeto de un estrecho seguimiento, existen relativamente pocos datos sobre los resultados alcanzados, lo que incluye los informes de las evaluaciones dirigidas por los países de 2010, dado que se considera que es demasiado pronto para informar sobre la contribución de la iniciativa «Unidos en la acción» al logro de los resultados de desarrollo.
- Además, para evaluar los resultados de las políticas, los programas y los planes, hay que establecer de manera precisa la situación previa a la aplicación; en otras palabras, lo ideal es contar con una base de referencia y unos datos de seguimiento adecuados. Pero del análisis de los informes de las evaluaciones dirigidas por los países se desprende que los datos de referencia son en gran medida inexistentes.
«Unidos en la acción» también tenía por objetivo reducir los costos de las transacciones, tanto para el propio sistema de las Naciones Unidas como para los asociados nacionales y externos. En términos prácticos, sería difícil evaluar en qué medida se ha logrado este objetivo, ya que el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo no creó una metodología para medir los costos de las transacciones hasta 2010. Existe la posibilidad de que los respectivos datos aún no se hayan recopilado en los países.
La evaluación de complejos procesos internacionales que afectan a todo el sistema, así como de su aplicación y sus resultados en cada país, plantea dificultades importantes por lo que respecta a las hipótesis que se podrían plantear para mostrar cuál hubiera sido la situación de no haberse realizado las intervenciones. En tales circunstancias el uso de los criterios de evaluación comunes de la OCDE/CAD (pertinencia, eficacia, eficiencia, sostenibilidad e impacto) ciertamente no es fácil. Se recomienda la creación y el uso de un enfoque limitado de la teoría del cambio para superar esas dificultades.
El análisis general se centrará especialmente en determinar los factores que pueden haber contribuido a la aplicación de la iniciativa «Unidos en la acción» o bien entorpecerla. La iniciativa «Unidos en la acción» debe evaluarse en el contexto de cada programa del país.
En resumidas cuentas, no basta con preguntarse si el sistema de las Naciones Unidas ha mejorado su rendimiento, sino que hay que evaluar si, como resultado de «Unidos en la acción», los países se encuentran en una situación que les permite utilizar mejor el sistema de las Naciones Unidas para lograr sus objetivos y prioridades nacionales. Ello incluye los Objetivos de Desarrollo del Milenio y otras metas de desarrollo acordadas en el ámbito internacional, tales como la igualdad entre los géneros, el empoderamiento de la mujer y los derechos humanos.
Próximos pasos y calendario
En este momento, el equipo de evaluación ya ha visitado tres países (Albania, Mozambique y Tanzanía), y está previsto que se realicen visitas a otros países que forman parte del programa piloto entre noviembre de 2011 y enero de 2012. Además, el equipo encargado de la evaluación visitará los núcleos regionales de Bangkok y Panamá, y celebrará como mínimo una videoconferencia con el equipo del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Johannesburgo.
Por lo que respecta a las sedes, el equipo encargado de la evaluación ya ha visitado la FAO y el FIDA en Roma y tiene previsto llevar a cabo entrevistas y consultas con los organismos especializados y otras entidades en Ginebra, Nueva York y Viena. En Nueva York, el equipo procurará entrevistarse con las misiones permanentes de los Estados Miembros de las Naciones Unidas (tanto de los países desarrollados como de los países en desarrollo) para conocer la opinión de estos organismos sobre el resultado y el futuro de la iniciativa «Unidos en la acción» y de los cambios conexos en las prácticas de las Naciones Unidas.
La última tarea importante del equipo de evaluación durante la fase de aplicación será analizar los datos recopilados y determinar las conclusiones principales y las lecciones aprendidas. Los resultados, las conclusiones y las lecciones aprendidas se compartirán con las partes interesadas, entre otros, los países del programa piloto, para que los validen y los valoren durante los meses de febrero y marzo de 2012.
Está previsto que el informe completo de evaluación esté listo a finales del mes de marzo de 2012.
El Grupo de Gestión Ambiental supervisará estrechamente la labor del equipo de evaluación, así como las consultas con las partes interesadas. Nuestro grupo contará con el apoyo de un grupo de control de la calidad compuesto por destacados expertos internacionales en las esferas de la teoría y la metodología de la evaluación y la asistencia al desarrollo de las Naciones Unidas.
Como dije anteriormente, el informe completo de evaluación servirá de base a un informe resumido, que se presentará al Presidente de la Asamblea en su sexagésimo sexto período de sesiones, que finaliza en septiembre de 2012. De conformidad con las normas y reglas del Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas, solicitaremos al Secretario General que facilite por separado una respuesta de la dirección a la evaluación independiente para someterla a la consideración de los Estados Miembros.
Comentarios finales
Excelentísimos Señores, damas y caballeros:
Desearía concluir mi presentación recordando que el propósito final de esta evaluación es contribuir a la revisión cuadrienal amplia de la política de actividades operacionales para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas a finales de 2012, así como a otros procesos intergubernamentales relativos a la coherencia en la totalidad del sistema.
Como destaqué al principio, los Estados Miembros han venido planteando dos preguntas a la Asamblea General:
- ¿Qué lecciones se pueden aprender de las experiencias de los países del programa piloto?
- ¿De qué modo las lecciones aprendidas mediante la iniciativa «Unidos en la acción» podrían servir para reforzar las actividades operacionales para el desarrollo del sistema de las Naciones Unidas?
A fin de responder a la primera pregunta, esperemos que la evaluación independiente logre captar lo que ha sucedido en los países del programa piloto, así como en el ámbito regional y de las sedes, cómo sucedió y por qué. En otras palabras: la evaluación contribuirá a un entendimiento de los factores subyacentes que han facilitado u obstaculizado la iniciativa «Unidos en la acción», así como de los motores del cambio.
La segunda pregunta nos plantea un desafío en el sentido de que la evaluación no solo debe ser independiente y creíble, sino también útil para la elaboración de políticas. Será importante que las lecciones aprendidas se estructuren de manera que los Estados Miembros las consideren útiles cuando negocien la resolución relativa a la revisión cuadrienal amplia de las políticas a finales de 2012.
Y en último lugar, aunque no por ello menos importante, desearía solicitar el apoyo de muchos de los aquí presentes, de los gobiernos y de otras partes interesadas nacionales de los países del programa piloto, de los gobiernos de otros países, de las organizaciones de las Naciones Unidas a todos los niveles y de tantos otros. Consideramos que la evaluación es un proceso participativo. La calidad de los resultados, las conclusiones y las lecciones aprendidas dependerá en último término de la voluntad y el interés que todas las partes interesadas muestren en facilitar toda la información pertinente y seguir participando activamente en el proceso.
Gracias por su atención.
