UN Enable - Informe Definitivo del Relator Especial... VI

El objetivo de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas es brindar orientación a los Estados Miembros sobre las políticas y medidas que conviene aplicar para alcanzar el objetivo de la "plena participación e igualdad". Cuando se fijó, hace 15 años, este objetivo aportó una nueva dimensión a la política en materia de discapacidad. Dirigió la atención hacia la sociedad circundante e inevitablemente puso de relieve la vertiente de los derechos humanos que comprenden las políticas sobre discapacidad.

Las recomendaciones que figuran en las Normas Uniformes son muy progresistas y, a juicio del Relator Especial, no existe país alguno, ni siquiera entre los más adelantados, que haya aplicado plenamente esas Normas. Sin embargo, no cabe duda de que éstas, en el corto período de tiempo transcurrido desde su aprobación, han sido ampliamente aceptadas y se utilizan como principales directrices normativas en la esfera de la discapacidad tanto por los gobiernos como por las organizaciones no gubernamentales.

Los gobiernos utilizan las Normas de tres modos principales: como base para normas jurídicas nuevas, como directrices de planes nacionales de acción y como base para evaluar políticas y programas. Una indicación importante y alentadora con respecto al uso de las Normas es el hecho de que fueron muchos los gobiernos (83) y organizaciones no gubernamentales (163) que respondieron a la segunda encuesta del Relator Especial.

La encuesta indica que la mayoría de los gobiernos (85% de los que facilitaron información) manifiestan que las Normas los han impulsado a reconsiderar sus políticas. No se debe olvidar que, hasta dónde se sabe, la mayor parte de los gobiernos de los Estados Miembros, seguramente todavía no han empezado a utilizar las Normas. Entre las organizaciones no gubernamentales internacionales, las Normas se utilizan ampliamente en la promoción de lo intereses de los discapacitados, en nuevas iniciativas y en programas de capacitación. En el plano nacional, el uso de las Normas varía sobremanera entre una organización y otra.

En resumen, lo que antecede indica que es preciso seguir aplicando las medidas encaminadas a difundir las Normas tanto en el plano nacional como en el internacional y fortalecerlas.

En el plano internacional, es evidente que los organismos especializados de las Naciones Unidas con competencia en el ámbito de la discapacidad están familiarizados con las Normas Uniformes. La OIT, la UNESCO y la OMS han cooperado con el Relator Especial en la labor de vigilancia. No obstante, estos organismos especializados tienen directrices propias en este ámbito que naturalmente desempeñan un papel preponderante en su labor de desarrollo. En general, cabe afirmar que no existen ideas ni enfoques contradictorios entre las Normas Uniformes y esos otros instrumentos. Es preciso que se siga ampliando la función de la Secretaría de las Naciones Unidas como centro de coordinación en el apoyo a la aplicación de las Normas Uniformes. También debe coordinarse mejor la cooperación entre la Secretaría y los organismos especializados en las iniciativas encaminadas a orientar a los Estados Miembros en la formulación de políticas. Debería crearse algún tipo de mecanismo interinstitucional que mejorara la coordinación y determinara ámbitos de cooperación y la adopción de medidas conjuntas.

En el terreno de la cooperación para el desarrollo, al Relator Especial la situación le parece menos satisfactoria. No ha visto ningún intento serio, ni por parte del PNUD ni de instituciones intergubernamentales dedicadas a la cooperación para el desarrollo, de integrar las medidas sobre discapacidad en sus actividades principales. Ello también es válido en lo que se refiere a las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y los bancos de desarrollo regionales, entre otros. Esta ausencia de empeño hace que sea grande el riesgo de que las medidas en materia de discapacidad queden nuevamente excluidas o marginadas de los programas de desarrollo puestos en marcha en respuesta al plan de seguimiento de las Naciones Unidas de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Por ejemplo, resultaría sumamente desalentador que los programas de erradicación de la pobreza que se pusieran en marcha no incluyeran medidas encaminadas a apoyar a las personas con discapacidad. Fortalecer e integrar las medidas referentes a discapacidad en la cooperación técnica general, inclusive el PNUD, el Banco Mundial y otras instituciones financieras, es una de las medidas más urgentes de la aplicación futura de las Normas Uniformes.

A partir de las conversaciones que ha entablado con gobiernos y organizaciones de personas con discapacidad y su participación en conferencias internacionales, así como la amplia información obtenida mediante la segunda encuesta, el Relator Especial puede formular diversas observaciones sobre el alcance de la aplicación de las Normas. Según la segunda encuesta, el 85% de los gobiernos que han facilitado información afirman que disponen de una política reconocida oficialmente. La mayor parte de los países se centran sobre todo en la readaptación y la prevención, lo cual parece indicar que en la mayor parte de los países en que hay una política reconocida oficialmente las Normas Uniformes no han servido para ampliar esa política e incluir asimismo medidas sobre posibilidad de acceso y participación. Deben fortalecerse los servicios de asesoramiento y el apoyo a los gobiernos en sus intentos de formular políticas en materia de discapacidad basadas en las Normas Uniformes. Ello debería hacerse por conducto de los organismos especializados, dentro de los límites de su mandato, y de la Secretaría.

La escasa protección que reciben los derechos humanos de las personas con discapacidad en numerosos países es uno de los datos más notables obtenidos en la encuesta. Ésta indica que en varios ámbitos de los derechos humanos se producen violaciones de dichos derechos por motivos de discapacidad. La situación parece algo mejor en la esfera de los derechos civiles y políticos que en la de los derechos económicos, sociales y culturales. Por lo tanto, deben proseguir e intensificarse las actividades iniciadas por diversas entidades de las Naciones Unidas que actúan en el sector de los derechos humanos, así como la cooperación entre éstas y las organizaciones no gubernamentales que se ocupan de la discapacidad.

En la esfera de la educación, la UNESCO aprobó la Declaración y Marco de Acción de Salamanca sobre necesidades educativas especiales después de que se aprobaran las Normas Uniformes. Este instrumento junto con el artículo 6, relativo a la educación, ofrece una excelente orientación para la formulación de políticas docentes en la esfera de la minusvalidez. Uno de los principales motivos por los que se margina a las personas discapacitadas es la carencia de educación adecuada. Los estudios de la UNESCO demuestran que en numerosos países menos del 1% de los niños que tienen necesidades educativas especiales reciben educación. En casi el 50% de los países que han facilitado información, estos niños no tuvieron acceso a la educación bien por motivos jurídicos o por otros motivos tales como la gravedad de la discapacidad, la falta de instalaciones, las grandes distancias y la negativa por parte de las escuelas ordinarias a aceptar niños con necesidades educacionales especiales.

Cuando sí se imparte educación a los niños con necesidades educacionales especiales, en la mayoría de los casos ello ocurre por conducto de un sistema independiente de educación especial. Parece que numerosos países están lejos de adoptar un sistema integrado que ofrezca apoyo y posibilidad de acceso adecuados en las escuelas ordinarias. Puesto que el derecho a la educación es uno de los derechos humanos fundamentales, es necesario que todos los gobiernos proporcionen educación apropiada a los niños y adultos que tengan necesidades educativas especiales. Deberían facilitarse a la UNESCO los medios necesarios para que brinde a los gobiernos un apoyo más vigoroso en este ámbito.

La confirmación más patente del éxito de la política en materia de discapacidad sería el logro de índices de empleo similares a los de la población general. Esto no ocurre en ningún país del mundo. Al contrario, los Estados que cuentan con sistemas de asistencia social avanzados también declaran que los índices de empleo de las personas con discapacidad son muy inferiores a los correspondientes a la población activa en general.

El artículo 7, relativo al empleo, y el Convenio No. 159 de la OIT, aprobados en 1983, ofrecen directrices claras para la adopción de medidas encaminadas a facilitar las oportunidades de empleo. Resulta desalentador que a fines de 1996 sólo 56 países hubieran ratificado el Convenio de la OIT, aprobado 13 años antes. Lamentablemente, el estudio del Relator Especial demuestra también que numerosos gobiernos que han ratificado el Convenio no cumplen ciertas partes importantes de sus estipulaciones. Los gobiernos que todavía no lo han ratificado deberían hacerlo para fortalecer sus políticas y obtener asistencia profesional de la OIT. Los gobiernos que han ratificado el Convenio deberían intensificar sus actividades para que las disposiciones de éste se reflejen en la legislación y las prácticas de su país.

La OIT dedica su encuesta general bienal de 1996-1997 a la discapacidad y a las políticas relativas al mercado laboral. Los resultados se publicarán en 1998. Esta encuesta de la OIT podría constituir una base para una política laboral nueva y más eficaz para los discapacitados. La situación del empleo indica que las políticas aplicadas actualmente en las diversas partes del mundo no ofrecen oportunidades iguales de empleo. En cooperación con los gobiernos y con entidades intergubernamentales como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y la Unión Europea, la OIT debería asumir un papel principal en la prestación de asistencia a los Estados Miembros para formular políticas y estrategias nacionales que promovieran la igualdad de oportunidades en materia de empleo.

Un aspecto importante de la política en materia de discapacidad que afecta a todos los estratos de la sociedad es la posibilidad de acceso. En la segunda encuesta el Relator Especial ha analizado este aspecto. La mayor parte de los países han adoptado ciertas normas de acceso al entorno físico. El 23% de los países que han facilitado información no disponen de normas de ese tipo en absoluto. En el 32% de los países no existe ningún tipo de disposiciones para transporte especial. Sólo aproximadamente el 54% de los países que han facilitado información han incluido un componente relativo a la discapacidad en la formación de los arquitectos y de los ingenieros de la construcción.

En el acceso a la información y la comunicación queda mucho por hacer. En este ámbito la modalidad más arraigada es evidentemente el suministro de libros en Braille y libros sonoros a los discapacitados visuales. También se está extendiendo el lenguaje por señas para los sordos. En el 19% de los países que han facilitado información, el lenguaje por señas es el que más se utiliza en educación. En un número igual de países, el lenguaje por señas es el más utilizado en la comunicación entre sordos.

Con el fin de alcanzar la meta de la plena participación, es necesario que todos los gobiernos sigan adoptando todo tipo de medidas para mejorar la posibilidad de acceso. Puesto que algunos países industrializados tienen experiencia considerable en esa esfera, debería alentarse el intercambio internacional de información y la cooperación concreta.

Las Normas Uniformes reconocen claramente la función consultiva de las organizaciones de discapacitados. Un movimiento vigoroso de cooperación entre las personas con discapacidad probablemente sea la mejor garantía de progreso. La segunda encuesta del Relator Especial indicó que en el 78% de los países que facilitaron información existían organizaciones coordinadoras por conducto de las cuales cooperaban los diversos grupos de personas con discapacidades. En el 62% de los países esas organizaciones cuentan con una normativa que regula su cooperación con los gobiernos.

En el 74% de los países que han facilitado información funcionan comités o consejos nacionales de coordinación por conducto de los cuales cooperan los gobiernos, las organizaciones de personas con discapacidad y, con frecuencia, otras entidades. En casi todos los casos está prevista la participación de esos órganos coordinadores en la formulación de políticas.

Son numerosos los países en que se da habitualmente la cooperación entre los gobiernos y las organizaciones, lo cual reviste gran importancia para los avances en el ámbito de la discapacidad. Los gobiernos deberían acentuar esta cooperación en todos los niveles. También deberían fortalecer su apoyo a la labor de las organizaciones de personas con discapacidad.

Una deficiencia evidente del trato que otorgan los gobiernos a los asuntos relativos a la discapacidad es la falta habitual de procedimientos de supervisión y evaluación (artículo 20). Esta situación se da también en muchos países industrializados. Las Naciones Unidas, como parte de sus actividades de seguimiento de esta tarea de supervisión, deberían adoptar medidas para prestar asistencia a los gobiernos en el establecimiento de mecanismos propios de supervisión y evaluación. Ello podría llevarse a cabo como tarea de los consejos nacionales de coordinación o por medio de órganos independientes. No obstante, es importante que dichas medidas se adopten en cooperación con las organizaciones de personas con discapacidad.

Por último, a continuación figuran algunas observaciones generales sobre las Normas Uniformes en cuanto instrumento para el desarrollo y el cambio. Sin duda alguna, se ha demostrado que las Normas Uniformes de las Naciones Unidas son un instrumento útil para el fomento internacional de la plena participación e igualdad. Es cierto que no son jurídicamente vinculantes, pero el modo en que fueron elaboradas, en estrecha cooperación entre numerosos gobiernos e importantes organizaciones no gubernamentales debería fomentar el empeño por parte de todas las partes interesadas para promover su aplicación. Una gran ventaja es que mantienen un equilibrio razonable entre los principios firmes y la posibilidad de ajustar las medidas a las diversas condiciones de cada país. También es importante que formen parte de un proceso en marcha, iniciado en 1981 con la observancia del Año Internacional de los Impedidos. Todas estas características hacen de ellas un instrumento sólido y útil. En el futuro las Normas Uniformes han de seguir desempeñando una función importante en la formulación de políticas.

No obstante, existen también deficiencias. Los gobiernos no están obligados a facilitar a las Naciones Unidas información con destino a las actividades de supervisión. Debido a ello, muy poco se sabe sobre un número considerable de países. En los años recientes se han producido rápidos avances en la información y los conocimientos relativos a la situación en el ámbito de los derechos humanos de las personas con discapacidad. La vertiente de los derechos humanos debería desarrollarse más en el contexto de las Normas Uniformes.

En los textos de las Normas quedan reflejadas de forma vaga tanto la vertiente de la infancia como la perspectiva de género. Lo mismo una que otra deberían recibir mayor atención en las futuras actividades de ejecución. El Relator Especial desea señalar también que en las Normas Uniformes no existe ningún artículo que se refiera al importante ámbito de la vivienda y el albergue, lo cual, desde luego es una deficiencia que hay que corregir.