Fecha: 10 de enero de 2013
Hora: 9:30 a 13:30
Lugar: Confederación Hidrográfica del Ebro
Organizador: Confederación Hidrográfica del Ebro
Facilitadores: Mario Gaviria (sociólogo) y Josefina Maestu (UNW-DPAC)

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España es un caso interesante de cómo una temprana percepción social de la importancia del agua para el desarrollo económico conduce a acuerdos de cooperación práctica y exitosa. Por ejemplo, el Tribunal de las Aguas de Valencia ha sabido resolver los conflictos por el agua de riego desde hace más de mil años y su todavía incierto origen parece remontares al Imperio Romano. Desde el siglo VIII y hasta el XV muchas asociaciones de agua se formaron para desarrollar y gestionar sistemas de riego tales como los "azudes", pequeños embalses y derivaciones del agua de los ríos, y los "azarbes" sistemas de drenaje que garantizan el agua para los usuarios aguas abajo. En todos estos casos, la escasez de agua, resultado de precipitaciones cortas y muy variables, ha jugado probablemente un papel relevante, haciendo visible la necesidad de encontrar mecanismos viables para resolver los conflictos por el agua, así como a cooperar en la creación de alternativas prácticas para hacer frente a la escasez.

Desde finales del siglo XIX acuerdos espontáneos parecen reunir esfuerzos y recursos financieros para ayudar a hacer frente a los muchos desafíos y oportunidades que plantea el agua en la legítima búsqueda del desarrollo económico. Esto ocurre en Valencia, donde los ríos se secan buena parte del año, mientras que las inundaciones son frecuentes en la época de lluvias, pero también en el valle del Ebro, donde la lluvia y la escorrentía, aunque algo más estables son todavía muy variables y las aportaciones son muy bajas durante la primavera y el verano, cuando el agua de riego es más necesaria. Los recursos hídricos en general puede ser suficiente para hacer frente a las demandas existentes, pero su distribución en tiempo y espacio no lo son, de manera que la adaptación de la oferta y la demanda está claramente fuera del alcance de cualquier usuario individual, especialmente en áreas como el Ebro y el Júcar, donde la economía rural no estaba controlada por unos pocos terratenientes, sino por muchos pequeños y medianos agricultores.

El paso de la agricultura de secano a la de regadío podría ser la piedra angular para superar la producción de subsistencia y transformarla en un sistema agrícola próspero, pero esto no sólo requiere la instalación de las bombas y los dispositivos de riego necesarios en cada parcela, sino también conformar la capacidad social, técnica y financiera requerida para la construcción de las infraestructuras necesarias para almacenar, transportar y distribuir el agua a través del tiempo y el espacio. Si la competencia por los escasos y variables recursos disponibles en los momentos críticos fue la causa de muchos problemas y el malestar social, la cooperación y el establecimiento de normas de uso comunitario, transparente y aplicable agua fue percibido de manera relativamente rápida como la solución. Y si la pobreza y la falta de medios eran la restricción que impedía el desarrollo de los recursos hídricos, la puesta en común de los medios económicos y el acuerdo sobre cómo compartir los beneficios del esfuerzo colectivo se percibían como la clave para iniciar el desarrollo agrícola.

Esto explica por qué en muchas zonas los organismos hidrográficos españoles no fueron el resultado de una decisión política para ganar el control sobre los recursos hídricos, sino fruto de un enfoque de abajo arriba empujado por el interés de muchos emprendedores (no sólo a los agricultores sino comerciantes, constructores, empresarios del transporte, productores de electricidad, etc) para hacer del agua una parte integral de lo que se percibía como una prometedora estrategia de desarrollo. La creación de las autoridades del agua cerca de un siglo atrás, es deudora en mayor grado de la cooperación espontánea entre los emprendedores privados, cuyos líderes más representativos eran los llamados ilustrados, que de la iniciativa de un político o de un funcionario público concienciado. Inicialmente estas asociaciones fueron llamados sindicatos (por ejemplo, de agricultores, pescadores, constructores, etc.), agrupadas más adelante en sociedades (para el interés común y el progreso colectivo). De esta manera, las primeras autoridades de cuencas hidrográficas, el Ebro fundada en 1926 y el Segura en 1931, se crearon como asociaciones público-privadas para el desarrollo del agua. A pesar de estas entidades se transformaron progresivamente en instituciones gubernamentales (como son al menos desde 1958), debido a su origen los usuarios siempre han tenido voz en cualquier decisión importante y existen mecanismos formales para canalizar las opiniones y preferencias de los usuarios del agua.

La prioridad del desarrollo explica por qué, en el origen, el objetivo principal de la acción pública fue en un suministro de agua más fiable y barato para los objetivos de desarrollo. Con la construcción de instalaciones colectivas para apoyar la acumulación de capital en la agricultura, la hidroelectricidad y la industria de suministro de agua potable, la política del agua ha jugado un papel como el motor del crecimiento, de tal manera que la disponibilidad de infraestructuras hidráulicas ha sido hasta ahora percibida como el factor crítico que explica tanto las limitaciones como las oportunidades de crecimiento económico. Gradualmente, la prioridad de desarrollo ha sido sustituido por otra centrado conseguir la sostenibilidad de los diversos usos del agua, lo que requiere una gestión de la demanda de agua más allá del mero suministro, haciendo posible el crecimiento económico con menos agua y mejor protección de sus fuentes. Todo esto ofrece a los interesados (no sólo los usuarios de agua) un nuevo papel y nuevas responsabilidades en todo el proceso político de toma de decisiones en materia de agua.

El marco institucional, en particular desde 2002 cuando se inició el proceso de redacción de los nuevos planes hidrológicos de cuenca exigidos por la Directiva Marco del Agua, ha sido dirigido hacia una participación más activa y transparente de los actores, incluyendo:

• Una decisión colectiva y cooperativa, dentro de la gama de opciones disponibles, para decidir no sólo qué presiones van a ser autorizados, sino cual es el estado ecológico deseado para los ríos, cuándo y cómo se va a alcanzar esta situación, qué usos, y bajo qué circunstancias, deben tener prioridad sobre otros, y así sucesivamente. En el nuevo contexto, más que un problema técnico, la gestión del agua se convierte en un dilema político colectivo.
• Una participación pública concebida como un medio para confrontar a la sociedad con los principales retos de la política de aguas y para compartir información sobre las expectativas de las distintas partes interesadas (en particular de los usuarios del agua con demandas y expectativas potenciales que son incompatibles entre sí y con los objetivos de preservar los recursos hídricos). En este sentido, es una forma de elegir un curso de acción colectiva, capaz de superar intereses privados a corto plazo en beneficio de la percepción social y largo plazo de los problemas de gestión del agua.
• Una oportunidad social para construir un sistema de gestión con la ambición de ser ético, eficiente y sostenible en el marco global de la cuenca.
• Un modelo de cooperación que incluye a todos los grupos de interés dentro de la autoridad compartida del organismo de cuenca. La participación es vista como una piedra angular de arriba abajo: desde el Consejo del Agua de la cuenca a través de una red participativa que alcance las sub-cuencas.

Como se ha dicho antes, la participación pública en la gestión del agua en España es compleja. El sistema que tenemos hoy en día es el resultado de los últimos 100 años de interacciones entre las diferentes partes interesadas bajo cambiantes condiciones políticas y económicas. El agua es muy diferente de otros "ámbitos de lo público" y por lo tanto, la participación pública adopta un número de formas que le son propias.
Al analizar la estructura de la participación pública hoy, es importante distinguir entre la participación en las diferentes escalas de la gestión de cuencas hidrográficas, los diferentes aspectos de la gestión del agua abiertos a la participación y de los diferentes niveles de participación.

Es importante entonces distinguir entre la participación en las escalas nacional, de cuenca hidrográfica, regional y local. La participación en la formulación de políticas y el desarrollo de la legislación; la participación en las decisiones de planificación; en las decisiones de inversión en infraestructura; en las decisiones de gestión; y en las decisiones de "administración" y regulatorias.

La participación también varía en función de si existen funciones de asesoramiento, toma de decisiones, implementación, seguimiento y / o evaluación, para aquellos que participan en los diferentes tipos de actividades en la gestión del agua.
La rica historia de la participación pública en la política del agua ha dado lugar a la existencia en la actualidad de diferentes instituciones para canalizar las preocupaciones públicas acerca del agua. Entre ellas se encuentran las siguientes que pueden ser las más relevantes:

• El Consejo Nacional del Agua;
• Los Comités de Distrito de cuenca fluvial;
• La Asamblea de Usuarios de los Organismos de cuenca;
• Las Juntas de Explotación de los Organismos de cuenca;
• Las Comisiones de gestión de embalses de los Organismos de cuenca;
• Los Consejos de Cuenca;
• Los Comités de Autoridades Competentes (creados con la Directiva Marco del Agua);
• Las Comunidades de Regantes;
• Las Asociaciones de Usuarios;
• Los Jurados de riego;
• Los Tribunales de riego;
• Las Comunidades Generales;
• La Asamblea Central de Usuarios;
• Las Comunidades de titulares de autorizaciones de vertidos.

La cooperación y la participación de los usuarios es una parte integral de la política de aguas española y de las instituciones de gestión del agua en España. Los sistemas de resolución de conflictos han permitido la configuración progresiva de las normas comunes, aplicadas de forma transparente y que han sido ejecutadas de modo eficaz para resolver disputas por medios pacíficos.

La participación pública también puede conformar un marco institucional probado para acordar objetivos ambientales prácticos, observable y aplicables como se ha demostrado al establecer los objetivos de estado de las masas de agua, los caudales mínimos y, por ejemplo, los indicadores de sequía.

Los Consejos del agua

La toma de decisiones sobre la gestión sostenible del agua requiere un marco institucional capaz de hacer frente a las muchas condiciones previas que la gestión del agua debe cumplir con éxito: esta estructura institucional debe ser capaz de construir un acuerdo social entre todos los usuarios potenciales de agua en la cuenca del río y esto requiere tener en cuenta las compensaciones, el intercambio de información, y la construcción de una visión común y compartida del agua como un bien colectivo y no como un activo de uso privativo. Esto también requiere llegar a acuerdos para modular y conciliar las ambiciones de todos los usuarios potenciales (hogares, agricultores, industriales y empresarios en las muchas actividades económicas que utilizan el agua) dentro de la limitada capacidad de los recursos hídricos existentes para dar respuesta sostenible a tales ambiciones.

Los Consejos del Agua, en cada cuenca hidrográfica, tiene la ambiciosa tarea de canalizar el proceso de participación pública y ser el punto focal del proceso para eventualmente cualquier decisión importante relativa a la gestión del agua. El Consejo es el encargado de aprobar el plan hidrológico de cuenca, de hacer la evaluación de los problemas de la cuenca, oportunidades y alternativas (a través de la discusión y aprobación de los así llamados EPTIs o Esquemas Provisionales de Temas Importantes) y de informar cualquier iniciativa de desarrollo que tenga un efecto significativo sobre el estado de las masas de agua (incluyendo la construcción de viviendas, desarrollos industriales, proyectos de irrigación, etc.)

A pesar de que fueron creadas hace relativamente poco, como un requisito de aplicación de la Directiva Marco del Agua, los Consejos son una continuación natural de los mecanismos de participación pública que ya estaban operativos. En particular, en la cuenca del Ebro, la creación del Consejo del Agua en octubre de 2011 fue vista como una forma de reforzar y adaptar los múltiples órganos que cumplen este rol en las últimas décadas con relativo éxito y la aceptación social.

La Asociación de Operadores de Agua

Desde 1971, la Asociación Española de Abastecimiento y Saneamiento (AEAS), es una organización profesional sin ánimo de lucro pionera en la promoción y desarrollo de los aspectos científicos, técnicos, administrativos y legales para el abastecimiento de agua y saneamiento urbano. Los fines de la Asociación son la promoción y el desarrollo de los servicios urbanos de agua para mejorar la eficiencia, responder a las necesidades, expectativas e intereses de los ciudadanos actuales y futuros, proteger los recursos hídricos, garantizar un uso duradero y proteger el medio ambiente.

En la actualidad cuenta con 330 socios y las entidades integradas que operan en asociación atienden a más de 35 millones de personas en más de 1.700 municipios españoles. Como medio para lograr estos fines, AEAS trabaja con las autoridades nacionales y europeas competentes en la legislación sobre uso, control y calidad del agua, promueve el intercambio de formación, la comprensión y el conocimiento entre los profesionales de la industria, y colabora en las actividades de las asociaciones y organizaciones, tanto nacionales como internacionales, organiza conferencias, reuniones y seminarios, y edita publicaciones técnicas.

El Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento (FCAS)

El Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento es el instrumento elegido por el Gobierno Español para ayudar a asegurar el acceso a agua potable y saneamiento a las poblaciones más necesitadas de América Latina y el Caribe. La falta de estos servicios básicos es un elemento que mantiene a millones de personas a la pobreza, y tiene un impacto negativo en la salud, la educación, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental en la región. Representa el compromiso de hacer efectivo el derecho humano al agua y el saneamiento, según lo establecido en el III Plan Director de la Cooperación Española, y se espera hacer una contribución importante al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El Fondo es una iniciativa de cooperación para el desarrollo que incorpora los principios de la Declaración de París (DP) sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. Establecido en 2007, comenzó sus operaciones en 2008 y está dotado con 1.500 millones de dólares. El Fondo apoya programas y proyectos de agua y saneamiento en los países socios de la región, dando prioridad a las poblaciones más pobres y vulnerables. Sus aportaciones se centran en la dotación de infraestructuras, la asistencia en el establecimiento de sistemas de gobierno, en el asesoramiento técnico para ayudar en la construcción de servicios eficientes, transparentes y participativos y en el fortalecimiento de las instituciones y organismos de los países receptores para promover el diseño e implementación de políticas integrales para garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos.

El Fondo se gestiona desde la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), a través de la Dirección de Cooperación Sectorial y Multilateral de la AECID, donde se enmarca el Departamento del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento. Para su funcionamiento se ha dotado de un Comité Ejecutivo del que forman parte varios Ministerios relacionados con la materia, y de un Consejo Asesor en el que participan actores públicos, privados y ONG.

El canon del saneamiento de Aragón: un instrumento justo para compartir los costos

La garantía de la calidad ecológica de todas las masas de agua de un país o una región es una de las ambiciosas tareas de la política actual del agua en Europa. Aunque alcanzar este objetivo es factible en el rango de las alternativas técnicas existentes, su aplicación práctica requiere hacer frente a muchos problemas financieros y de distribución. Muchas pequeñas y medianas actividades empresas podrían no estar en condiciones de pagar por el necesario tratamiento de agua sin comprometer su viabilidad empresarial a medio plazo, las pequeñas aldeas rurales no pueden beneficiarse de las economías de escala y los costos relativamente bajos de recogida y tratamiento de cada metro cúbico de aguas residuales en las grandes ciudades, y la capacidad de pago de cada familia depende de la distribución de ingresos. En estas condiciones, la forma tradicional de hacer a cada usuario responsable de pagar un costo diferente por metro cúbico de agua residual, aunque teóricamente eficiente, podría dar lugar a un aumento de la desigualdad y también podría aumentar los costos administrativos y poner en peligro la aceptación social y la legitimidad de la política de aguas.

El canon de saneamiento aprobado recientemente en Aragón es una alternativa innovadora para hacer frente a los desafíos antes mencionados que, en lugar de establecer precios individuales para cualquier usuario y en cualquier lugar establece un impuesto ambiental común que servirá para compartir los costos de alcanzar y proteger la calidad ambiental de todos los cuerpos de agua en el conjunto del territorio. Si los beneficios de la preservación de las fuentes de agua son colectivos, esto debe ser alcanzado con un mecanismo de solidaridad. De esta manera, el agua se convierte en una responsabilidad social más que una privada, los lugares en los que el logro de los objetivos es más barato pueden subsidiar aquellos en los que los objetivos de calidad son más costosos y el objetivo general de mejorar la calidad del agua no depende de las diferencias entre el capacidad de pago de cualquier usuario particular.

09:30-10:00 Visión general del marco de la gestión participativa del agua en España.
Víctor Arqued. Director de planificación, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de España

10:00- 10:15 Presentación de diapositivas de los procesos participativos

10:15- 12:00 Panel de debate sobre fortalezas y debilidades de la cooperación en el Consejo del Agua de la cuenca del Ebro
Moderador: Mario Gaviria (sociólogo)

• El punto de vista legal. Antonio Embid. Profesor de derecho en la Universidad de Zaragoza
• La perspectiva social. Manuel Omedas y Andrés de Lucas. Oficina de Planificación de la Confederación Hidrográfica del Ebro. Órganos colegiados de la Confederación Hidrográfica del Ebro. Organización de la Confederación Hidrográfica del Ebro.
• El punto de vista de los usuarios de la hidroelectricidad. Clemente Prieto. Director adjunto de Iberdrola
• El punto de vista de los regantes. Cesar Trillo. Presidente de la CGR “Riegos del Alto Aragón”
• Intercambio con los presentadores de casos de Perú, Bolivia, Etiopía, Kenia, Guatemala, Madagascar y otros

12:00-12:15 Pausa café

12:15 13:30 Panel de debate sobre fortalezas y debilidades de otros acuerdos de cooperación 
Moderador: Josefina Maestu

• Mecanismo de solidaridad financiera en Aragón. Alfredo Cajal. Director del Instituto del Agua de la Comunidad Autónoma de Aragón
• Financiación de los procesos participativos a través del Fondo del Agua Español. Adriano García-Loygorry. Coordinador del Fondo del Agua
• Participación de los interesados en la planificación hidrológica de cuencas en Navarra. Eva García. CRANA, Gobierno de Navarra

13:30-13:45 Clausura

13:45-14:30 Almuerzo y visita al SAIH

14:30 Salida para las visitas de campo